中国农村税费尾欠与村庄筹资能力问题分析.DOC

1、1中国农村税费尾欠与村庄筹资能力问题分析 An Analysis on Taxation Resistance and Villages Financing Capacity in Chinese Countryside张鹏飞 1Pengfei ZhangSchool of Economics, Peking University, 100871刘明兴Mingxing LiuChina Institute for Educational Finance Research, Peking University, 100871徐志刚Zhigang XuCenter for Chinese Agri

2、cultural Policy, Chinese Academy of Sciences, 100101 研究得到了福特基金会、国家自然科学基金（70703032） 、中国科学院（KSCX2-YW-N-039） ，以及中国科学院地理科学与资源研究所自然科学基金配套项目的资助。1 通讯作者及地址：张鹏飞，1974 年生，讲师，北京大学经济学院，100871，电子邮件：；刘明兴， 1972 年生，副教授，北京大学中国教育财政科学研究所，100871，；徐志刚，1974 年生，副研究员，中国科学院地理科学与资源研究所农业政策研究中心，100101， 。2内容提要：本文基于一个全国 6 省 116 个

3、村庄 2000 年和 2004 年的调查数据，对中国农村税费尾欠和村级债务问题的现状，及其在税 费体制改革前后的 变化进行了简要分析。税 费改革前尾欠农业税的农户数和尾欠税费的数额已经较大，税 费 改革以后则有进一步的上升， 这对基层财务运转造成很大压力。 为了理解村庄筹资困境的成因，本文对税费尾欠和村级债务的影响因素进行了实证分析。研究 发现，基 层政府和村干部之 间的政治关系网络是导致这一问题的深层原因。Abstract: Based on the survey data of 116 villages in 6 provinces in 2000 and 2004, the presen

4、t paper analyzes the existing conditions of the taxation resistance and village debt, and their evolution along with the rural taxation reform in Chinese countryside. Our paper finds that the number of rural households that resisted the agricultural tax and the amount of the balance due of taxation

5、and other extra-budgetary levies had been very large before the rural taxation reform, and these numbers went up further after the reform, which exerted a lot of pressure on financial balance at the local level. In order to explain the origin of villages financial embarrassment, we conduct an empiri

6、cal analysis to investigate the determinants of the taxation resistance and villages debt. The main conclusion in our paper is that the informal political network between the local officials and the village cadres is the root cause of the above predicament. 关键词：税费改革 税费尾欠 村庄债务 政治关系网络Keywords: Rural T

7、axation Reform, Taxation Resistance, Village Debt, Political Network3一、导论伴随着“农村税费改革”的展开和农业税的全部取消，农民负担问题已经得到了根本性的改观。但与此同时，一个税费改革之前就存在的问题“农民税费尾欠”却变得突出而棘手了。何业明（2002）的调查数据显示，税费尾欠总额大、涉及面广，特别是在1999、2000 年两年增幅最大。朱守银等（2003）指出，几乎每个村都有困难户、外出户、“钉子户”的税费任务无法完成。同时，由于农户税费尾欠问题的存在，村级组织难以完成乡镇政府下达的税费任务，便采用举债或挤占其他村级资金的

8、方式进行垫支，造成农业税费“上清下不清”的状况，导致了村集体财务的恶化。郭勇（2005）指出，为完成税费上缴任务，乡村两级干部多是东挪西借，借支垫支税费欠缴资金。垫支资金中，乡村两级干部的工资已占 40%。如果将乡村干部个人拆借款算在内，则这一比例在 60%左右。这不仅给乡村干部带来额外的经济负担，而且造成了乡村干部对上级乃至中央政府的埋怨心理。陈文胜（2006）通过对湖南省 129 个乡镇的问卷调查指出，农村税费尾欠问题将使得农村的政治生态恶化，造成政府的公信力下降，农民对任何干部和任何组织都不相信，结果组织各类社会公益事业都非常困难。引起税费尾欠的原因是多种多样的。根据贝永和等（2003）

9、的报告，广西省昭平县的农民税费尾欠中，有 23.18%是由于农村特困户无力上缴引起的，60是因为有能力缴税的纳税人故意逃税造成的。作者认为，农户“逃税”主要由于“认为得不到应有的公共服务和利益”，或农业税减免不能落实引起抵制情绪，也有一些属于“法律观念淡薄”的“钉子户” 。Michelson (2005)在 6 个省 37 个村的调查中发现，有将近 1/3 的被访谈农民认为，拖欠税费的行为并没有什么不正当的。换言之，各种税费征收的合法性受到了农民的置疑，税费改革则强化了这种认识。税费改革是要降低、减轻农民负担，那么过去的税费尾欠是清还是不清？比如，倘若放弃征收尾欠款，则以往缴纳了税费的农民势必

10、不满。倘若不放弃，则有尾欠的农户和基层干部之间的矛盾则难以避免。2002 年国务院发布了国务院农村税费改革工作小组关于农村税费改革试点地区暂停清收农民税费尾欠工作有关问题的紧急通知，要求各地立即暂停清收农民税费尾欠，并严肃查处违反规定清收农民税费尾欠的行为。这项通知执行以后，虽然切实减轻了尾欠税费农户的负担，但却引起了一部分过去按时按规定上缴税费的农户的不满4（贝永和等，2003） 。这种进退两难的局面实际上已经为乡村干部的工作造成了困境，以一事一议为基础的新型村庄筹资机制难以建立。目前，各项研究均在一定程度上，支持继续清收农民的税费尾欠，只是要分类对待 2，并且由“村民民主理财小组”来具体负

11、责（陈文胜，2006；郭勇，2005） 。但是，类似主张却难以变成政策现实，因为“分类清理”在实际操作中要做到位实际上很困难。因为在是否清理的问题上，村庄内部都无法达成一致，就更难以建立一个“公正的”村民管理机构来处理尾欠的清缴。近年来，中央财政开始了对普九达标和农业税拖欠所引起的债务进行清理，通过注入财政资金来化解基层的债务压力。但是，由于债务的性质范围被严格限制，其实际的效果有限。同时，财政注资虽然缓解了基层的债务压力，但是依然无助于提高村庄自我筹资的能力。为了更为全面地研究税费尾欠和村庄筹资，本文利用了 6 个省 116 个村、1949 名村民的调查数据，分析税费改革前后农民税费尾欠的变

12、化、地区性差异，及其影响因素等问题。下文由四部分组成：第二部分介绍样本村农民税费尾欠的基本情况；第三部分讨论农民税费尾欠地区差异的原因；第四部分是计量分析；最后为结论。二、税费尾欠与村庄债务税费改革前尾欠农业税的农户数和尾欠税费的数额就已经比较大，税费改革以后有进一步的增长。 3 如表 1，2000 年样本中尾欠农业税的户数占总农户的 11%,2004 年则为 15%，上升了四个百分点。但村级平均尾欠的税费总额则上升较大，2000 年为 11.18 万元，2004 年则为 12.19 万元，上升幅度为 7.6%。人均尾欠税费金额则由 81 元/人上升到了 91 元/人，上升幅度为 12。于此同

13、时，从 2000 年到 2004 年，村级平均总债务从 29.67 万元上升到了36.30 万元，上升了 22%；村级人均债务则由 234 元/人上升到 295 元/人，上升了 26。税费改革的深入进行，也使村集体收入受到了比较大的冲击。在抽样的 116 个村庄中，2000 年平均村集体收入是 9.62 万元，2004 年则下降到 7.68 万元，下降幅度为 20。总之，税费改革后，尽管农民的税费负担在下降，但农民上缴税费的意愿并没有因为负担的下降而2 例如，郭勇（2005）指出，对受灾年份欠下的债务或者生活确有困难的农户，应予减免；对计税面积有争议的，可以进行重新实际测量；承包地抛荒的，可由

14、村集体将其土地承包经营权进行流转，流转收益抵缴尾欠；对于有经济承受能力而又拒不缴纳的农户，可依法予以清收；等等。3 这里，尾欠农业税的农户数只包括尾欠农业税（包括正税和副税）和特产税等国家税收的农户，而不包括按规定按时上缴农业税却不上缴其他乡统筹、村提留、集资等费用的农户。而尾欠税费金额即包括尾欠农业税等国家税收的金额，也包括尾欠其他乡统筹、村提留、集资等费用。此举可以区分农户对待国家税金和地方费用的不同态度和做法。 “尾欠”则指农户自 90 年代至今历年累计下来欠缴的税和费，是存量指标而非流量指标。5提高。而村级集体收入下降、债务上升，村庄的财务状况不断恶化。六个抽样省份的村级情况相差很大，

15、税费改革所产生的冲击也有比较大的差异。2000 年，村集体收入最高的江苏省的村庄，收入为 18.75 万元；而集体收入最低的陕西省，只有 1.43万元。税费改革后，江苏省的村集体收入反而上升了 1 万多元，陕西省则上升了 0.8 万元；而其余省份都有不同程度的下降，其中四川省、吉林省下降最严重，降幅达到 50%左右的水平。吉林省在六个省中，人均耕地最多，因此税费改革前人均农业税负担也比较重；税改后，吉林省于 2204 年率先实行农业税全免的政策，因此对其村集体收入的冲击非常大。表 1 全国六省样本村基本情况（名义值）省份 年份村集体收入（万元） 人均农民纯收入（元） 人均债务 (元）尾欠农业税

16、农户占全村农户比例(%)人均尾欠税、费(元）2000 9.62 2092.79 234 11 816 省合计2004 7.68 2861.49 295 15 912000 18.75 2980 123 4.19 41 江苏2004 20.02 4506 218 5.95 55 2000 2.91 1900 43 21.56 48 四川2004 1.04 2388 106 23.70 59 2000 1.43 850 682 9.28 70 陕西2004 2.20 1050 902 14.29 108 2000 17.52 1780 377 10.40 239 吉林2004 9.07 2863

17、334 10.89 213 2000 3.99 1642 163 7.89 35 河北2004 3.46 2272 219 15.21 62 2000 11.56 3216 90 11.25 40 福建2004 9.74 3810 108 20.86 44 资料来源：作者收集整理各省样本村的村级债务情况迥异，但数额都比较大，并有不断恶化的趋势。2000 年，陕西、吉林、河北三省村级债务最高，都在 40 万元50 万元左右。这三省的村级债务累计到2004 年数额仍然是最高，其中陕西 2004 年的村级债务平均一村为 55.59 万元。江苏省则从2000 年的 25.11 万元上升到了 40 万元

18、以上。四川省从 6.26 万元上升到了 14.36 万元，福建从 15.36 万元上升到了 21.66 万元。因此，四川省升幅最高，为 130%；江苏次之，为 63%；再次为福建，是 41%；然后是陕西、河北两省，升幅分别是 27%和 12%。而吉林省则和所有省份不同，其债务呈下降趋势，虽然数额仍然可观，但是却下降了 9.1%。6尾欠农业税的户数占比的分布是：四川的比例最高，达到 23%左右。陕西、吉林、河北、福建都在全国平均水平左右，10%18%；江苏最低，在 5%6%左右。税费改革后，吉林是唯一一个尾欠农业税比例下降的省份；而陕西、福建上升了 1 个百分点左右，江苏、四川、河北三省则几乎不

19、变。尽管税费改革后各省尾欠农业税的户数增加的不多，但是尾欠税、费的总额却在上升。其中，以河北、陕西、江苏三省的数额上升最快，分别上升69%、37%、33%。福建省在 2004 年实现了全免农业税，但是该省的税费尾欠总额上涨了20%。陕西的农民负担平均水平在样本中是最低的，但是尾欠农业税户数、尾欠税费金额也都在上涨。相比之下，四川的尾欠税费金额上涨幅度较低。与吉林省债务下降相对应的是，该省尾欠农业税户户数在税改以后没有增加，而尾欠税费总额有所下降。尾欠税费是乡村债务的重要组成部分，尾欠税费金额的减少无疑是吉林省村级债务下降的一个重要原因。实地调研表明，吉林省部分村庄清理农户尾欠金额的办法是扣减尾

20、欠户的农业税减免款（税费改革实行初期） 、征地赔偿款或其他该发给农民的补助款等金额。换言之，尾欠和债务问题得以缓解并不是农户主动缴纳的结果。三、税费尾欠的形成机制与影响在传统的经济体制中，对农业活动的经济管制政策成为了农村税收体系的基础。例如，乡村两级所收取的税费可以从国家支付给农户的粮食征购款中直接扣除（陶然等，2003） 。这种强制性的税费征收方式伴随着农村经济体制的改革，而逐步消亡。90 年代中期开始，国家放松管制政策，使得乡村政治运行的成本开始从暗税转向明税，农村的税费的征缴方式变成了直接由干部向农户催缴。资源汲取手段的变化引起了村民和干部关系的直接冲突，而财政资金的有效配置与民主管理

21、的程度却参差各异，农民拖欠税费的现象随之日趋增强。与之相伴的是，集体经济的恶化和村庄债务规模的累计。如图 1 所示，户均税费尾欠金额与村人均债务存在正向关系。或者说，农户的税费尾欠导致了村庄筹资能力的弱化，这是村级债务恶化的一个重要诱因。 4 同时，税费改革后农民上缴税、费的积极性并没有上升，甚至在一些地区农民的积极性反而是下降的。这说明税费拖欠并不是由于税费负担过高、农民缺乏支付能力。在实地调查中，我们发现许多农户拖欠各种税费、集资款，是在表达对乡村干部的不满情绪，让干部因为完不成收缴任务而感到难堪。4 宋洪远、谢子平、张海阳（2004） 、周飞舟、赵阳（2003）的实地调查也表明，对于一些

22、中西部的乡镇，垫缴税费也造成了乡镇财政的债务负担。7究竟是什么因素影响了税费拖欠和村级债务的地区变异？为什么一些村庄的筹资能力和农户缴纳税费的积极性相对较强？笔者认为，村干部在上级政府中的关系网络及其紧密程度，是影响村干部行为的重要因素。对于一些与上级政府关系密切的村干部，由于这层“关系”的保障（在政治上有人撑腰） ，使他们可以有恃无恐地违背村民的意愿、汲取集体利益。政治关系网络的存在也使得一些工作成绩不佳的村干部，能够在村级民主选举中获得连任。这也必将引起干群关系的紧张，加剧农民的抗税情绪，使得税费完成情况越来越差，村干部不得不借债来垫交。抗缴税费的行为会使得村庄财政的运转陷入困境，结果上级

23、政府要求的“村庄建设”任务也只好通过借债来完成。本文测度村庄“政治关系网络”的指标是籍贯在本村的县乡两级政府干部的数量。这里，县政府的干部必须是在村庄所在的县，但乡镇政府不一定是村庄所在的乡镇。如果多个县乡干部的原籍都集中在某村，那么该村干部与乡镇干部之间的政治网络关系往往比较过硬。由于绝大多数县乡干部都不是从村干部中直接提拔产生，所以这个测度指标具有较好的外生性。在现实中，即使存在一定的政治关系网络，村干部也需要不断“投资”于这种关系，县乡干部才能真正成为村干部的“靠山” 。因此，在通常的情况下，普通村民难以有效地利用这种关系网络。0501015020人人人0 10 20 30人人人2005

24、01015020250人人人0 10 20 30人人人204图 1：税费尾欠与村庄债务四、计量分析8在计量分析部分，我们针对三个被解释变量，设定了两组回归模型，模型如下：（1）UntaxPolnetXperiodumy（2）debtpcutaxci在模型（1）中，untax 为村庄欠缴税费指标，分别为欠缴农业税农户占村庄总农户数的比例与村庄户均欠缴税费。这里，使用户均欠缴税费的数额，而不是人均，是由于村庄收缴各类税费一般均以农户为基本单位，而不是以个人。polnet 为度量村庄政治网络的变量，此处包含三个变量：本村籍的乡镇干部数量，本村籍的县级干部数量，以及本村籍的县乡干部个数之和。在模型（2

25、）中，debtpc 为村庄人均债务额，untaxpc 为村庄的户均欠税费额。X，period 和 dummy 为两组模型中共同的变量。其中 X 是包含村庄基本特征的一些控制变量，具体包括，村人均纯收入（其中 2004 年的纯收入换算为 2000 年价格） 、村民参与非正式组织频次 5、村总人口、村劳动力占总人口的比例、村劳动力中文盲比例、村人均耕地面积、平地占全村土地面积以及村委会到乡政府的距离。回归使用的数据包括 2000 与 2004 年两期，如果某观测样本为 2004 数据则 period=1，否则取 0。虽然在模型中已经控制了村庄的特征变量，但是考虑到样本分别来自 6 个省，每个省的实

26、际情况各不相同，而如果一些没有观测到的区域特征变量与模型的解释变量之间相关，则模型参数的估计结果将是不一致的。为解决这一问题，我们在模型中分别控制了省级、县级以及乡级的非观测效应，此处 dummy 即表示设定的不同级别的地区虚拟变量。表 2 列出了对于农户欠农业税比例的回归结果。计量分析表明，无论控制哪级虚拟变量，县干部数量以及县乡干部个数之和都会对欠税比例产生显著的正影响，而乡镇干部的数量则对于欠税率没有显著影响。回归结果还显示，村庄总人口越多，欠税率则会越低，而文盲率越高则欠税率越高。此外，时间虚拟变量也正显著，这说明在其他情况一样的条件下，2004年欠税率比 2000 年高。对于户均欠税

27、额的计量分析也得到基本相似的结果，表 3 列出了回归结果。在控制不同级别虚拟变量之后，乡镇干部个数以及县乡干部个数都会对户均欠税额产生显著的正影响。此外村总人口也会有显著影响，但是影响不大。在欠税额的回归分析中，时间虚拟变量不再显著。5 村民参与非正式组织频次是指，村庄内部的非正式农民组织的成员数量除以村庄总人口的比例。这里，农民组织的定义是：第一，组织的实际负责人不是政府官员或村干部；第二，组织的重大决策不需经由基层政府或村干部批准。关于这个变量的详细解释参加刘明兴等（2009）。9表 4 列出了村人均债务额的计量回归结果，表明户均欠税额对村人均债务额会产生非常显著的正的影响，而且该影响幅度

28、很大。此外，村人均纯收入越高，则债务越多。村总人口以及村劳动力比例对债务额也有显著的正影响。在控制乡级虚拟变量之后，村人均耕地面积，平地占全村土地面积以及村委会到乡政府距离都会对村债务额产生显著正影响。上述的计量分析得到的只是相关关系，在村债务额的分析中可能存在关键解释变量户均欠税费额的内生性问题。一般说来内生性问题抑或是因为测量误差导致，抑或是设定的计量模型中遗漏了某些关键因素，这些关键因素又与债务额相关，抑或是欠税费额与村庄债务额之间存在反向因果关系。内生性的存在会导致估计系数的不一致。虽然在模型设定时我们加入了地区虚拟变量以控制那些无法观测地区间差异，但是仍有必要使用工具变量处理这里可能

29、存在的内生性问题。我们选取本村籍的县级干部个数以及本村籍的乡镇干部个数来作为户均欠税费额的工具变量。表 4 中列出了使用了工具变量后两阶段的估计结果。工具变量一阶段的估计结果同于表 3。这里所采用的两个工具变量都通过了过度识别检验，此外在一阶段的结果中，两个工具变量基本可以显著地解释户均欠税费额，并且联合显著。这些可以说明工具变量是外生的、有效地。另外，Hausman 检验则说明我们的模型不存在内生性问题。这意味之前的 OLS 估计结果是可以相信和使用的，而且还是效率比较高的。综合上述的回归结果来看，村庄的政治网络会对村庄的税费上缴状况带来负面的影响。而税费欠缴又会引致村债务的增加和村庄筹资能

30、力的衰减。表 2：欠税率估计结果欠税农户比例（%）控制省级虚拟变量 控制县级虚拟变量 控制乡级虚拟变量乡镇干部个数 0.664 0.668 0.658(1.35) (1.45) (1.64)县干部个数 0.563 0.596 1.008(1.84)* (2.23)* (3.47)*县乡干部个数 0.491 0.466 0.630(1.86)* (1.83)* (2.46)*村民参与非正式组织频次 -0.043 -0.053 0.076 0.086 -0.006 0.021(0.51) (0.60) (0.92) (1.02) (0.05) (0.17)村人均纯收入（元） -0.001 -0.0

31、01 -0.001 -0.001 -0.003 -0.003(0.82) (0.81) (0.61) (0.53) (1.32) (1.23)村总人口 -0.003 -0.002 -0.006 -0.006 -0.004 -0.004(1.34) (1.25) (2.76)* (2.69)* (1.98)* (2.23)*村劳动力比例（% ） -0.317 -0.313 -0.183 -0.185 0.025 0.00210(2.59)* (2.58)* (1.54) (1.54) (0.19) (0.02)村劳动力中文盲比例（% ） 0.088 0.080 0.319 0.303 0.315

32、 0.323(0.89) (0.81) (2.64)* (2.53)* (2.22)* (2.49)*村人均耕地面积（亩） -0.913 -0.400 -12.406 -11.937 -5.495 -6.718(0.06) (0.03) (0.75) (0.72) (0.33) (0.40)平地占全村土地面积（% ） 0.076 0.081 0.089 0.089 -0.039 -0.037(1.44) (1.48) (1.33) (1.31) (0.52) (0.49)村委会到乡政府距离（公里） 0.096 0.095 0.043 0.013 -0.597 -0.652(0.24) (0.2

33、3) (0.11) (0.03) (2.02)* (2.20)*2004 年虚拟变量 4.628 4.661 5.141 5.139 5.801 5.809(1.81)* (1.85)* (2.03)* (2.03)* (2.20)* (2.22)*截距项 15.636 15.168 10.396 10.620 6.698 7.142(1.77)* (1.63) (0.98) (0.97) (0.49) (0.50)样本数 232 232 232 232 232 232调整拟和优度 0.1396 0.1332 0.2992 0.2908 0.4254 0.4133注： 1. 括号里是 t 统计

34、量(z 统计量或 F 统计量)的绝对值2. *在 10%的水平上显著;*在 5%的水平上显著; * 在 1%的水平上显著。表 3：户均欠税费额估计结果户均欠税费额（元）控制省级虚拟变量 控制县级虚拟变量 控制乡级虚拟变量乡镇干部个数 32.812 38.445 29.261(1.80)* (2.08)* (1.97)*县干部个数 16.085 2.604 9.907(2.35)* (0.38) (1.05)县乡干部个数 20.644 17.017 16.815(2.00)* (1.64) (1.77)*村民参与非正式组织频次 1.785 1.092 1.087 0.657 -5.848 -6.

35、040(1.08) (0.76) (0.48) (0.30) (1.13) (1.13)村人均纯收入（元） -0.037 -0.033 -0.071 -0.058 -0.072 -0.066(1.24) (1.20) (1.59) (1.41) (1.18) (1.11)村总人口 -0.103 -0.089 -0.210 -0.186 -0.193 -0.171(1.85)* (1.76)* (2.98)* (2.96)* (2.85)* (2.87)*村劳动力比例（%） -3.406 -3.088 -1.560 -1.239 -0.419 0.385(0.91) (0.78) (0.42)

36、(0.31) (0.09) (0.08)村劳动力中文盲比例（%） -2.155 -2.543 2.220 1.351 -0.160 -1.866(1.57) (1.81)* (1.01) (0.67) (0.07) (0.89)村人均耕地面积（亩） 512.290 510.652 -884.345 -799.686 -958.170 -884.741(0.82) (0.81) (1.12) (1.00) (1.21) (1.11)平地占全村土地面积（%） 2.797 3.039 -0.322 -0.180 -4.509 -4.702(1.61) (1.60) (0.17) (0.09) (2.09)* (2.21)*村委会到乡政府距离（公里） -2.488 -1.256 -3.750 -2.041 -21.526 -21.613(0.32) (0.18) (0.48) (0.27) (1.83)* (1.87)*2004 年虚拟变量 15.292 13.044 45.805 40.978 46.257 39.353