强化城乡规划约束力，加强规划管理对策研究.doc

1、0目 录第一章 研究背景 .2第二章 研究意义 .3第三章 城乡规划管理的作用和影响 .5第四章 城乡规划管理的现状情况及发展挑战 .8一、城乡规划管理现状情况 .8二、我区城乡规划管理发展趋势及挑战 .17第五章 课题研究主要内容 .18一、快速城镇化下的城乡规划管理的着眼点 .19二、实现政府管理向服务型职能的转变 .23三、城乡规划决策和实施管理的协同机制研究 .27四、规划编制与规划实施管理的整合研究 .38五、加强监督机制，推进城乡规划信息化建设 .41第六章 结语和展望 .47参考文献 .01强化城乡规划约束力，加强规划管理对策研究城乡规划管理属于公共行政范畴，广义的城乡规划管理是

2、指宏观的城乡规划公共行政、公共管理乃至公共政治行为，狭义的城乡规划管理是指比较围观的城乡规划主管部门的职能和日常管理工作。根据城市规划基本术语标准 （GB/T5028098） ，城市规划管理（urban planning administration）是城市规划编制、审批和实施等管理工作的统称。我国政府城乡规划主管部门具有城乡规划和建设活动的行政管理权，这是城乡规划主管部门的基本职责，代表国家管理城乡规划的制定、实施和各项建设活动，行使行政管理权。城乡规划的约束力体现于城乡规划管理主管部门行使国家行政机关权力管理社会事务，履行其对城乡规划及各项建设活动的管理职能中。政府城乡规划主管部门通过规划

3、管理的手段，干预调控城市空间资源和各项建设活动，以促进协调地区的城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益。城市规划管理的约束力是在价值指向下落实既定发展意图，在建设活动维护地区整体利益的重要保障,城乡规划约束力的实现涉及城乡规划决策、规划制定、规划实施、规划监督等各个环节。本课题结合我区规划管理中的实际情况，针对城乡规划决策、实施、监督管理等环节展开分析探讨。2第一章 研究背景近年来，我区城镇化进程明显加快，城镇建设日新月异，城乡面貌发生显著变化。 “十一五”期间，广西城镇化水平以高于全国平均水平的速度增长，城镇化进程进入加速期，全区城镇发展整体呈现良好的发展势头。根据自治区党委自

4、治区政府关于加快推进我区城镇化跨越发展的决定：“十二五期间，保持高于全国平均水平的城镇化增长速度，到 2015 年城镇化水平达到 50%左右，接近全国平均水平。城镇规模有较大程度的扩张，力争新增城镇中心城区 450 平方公里，成为吸纳城镇劳动力的重要载体。 ”我区正处于城镇化发展加速阶段，可以预见今后一段时期也都将保持较快增速。快速城镇化伴随着工业化进程，将对我区城乡建设产生深远影响，城市规模不断扩大，城市数量增加，城镇群城镇带逐渐形成发育。快速城镇化的同时，我区经济发展日新月异。2011 年我区实现了地区生产总值首次突破 1 万亿元,预计达 1.17 万亿元,比上年增长 13%,实现了历史性

5、跨越。全社会固定资产投资首次突破 1 万亿元,预计达 1.02 万亿元,增长 30%。其中更新改造投资3000 亿元,增长 35%;民间投资 5700 亿元,增长 40%。完成铁路建设投资 300 亿元,在全国排第 2 位。全部工业总产值、规模以上工业总产值及主营业务收入分别突破 1 万亿元。预计全部工业总产值 1.56 万亿元,增长 34%。规模以上工业总产值 1.3 万3亿元,增长 40%;主营业务收入 1.2 万亿元,增长 30%;实现利税首次突破千亿元,达到 1200 亿元以上。继食品、汽车和冶金之后,新增石化、机械两个千亿元产业,使我区千亿元产业达到 5 个。总产值超过百亿元的园区达

6、到 23 个,柳州汽车产业园区成为首个千亿元产业园区。广西交通投资集团成为我区首个总资产超千亿元企业。财政收入首次突破 1500 亿元,达到 1542.49 亿元,增长 25.5%。其中地方财政收入 947.59 亿元,增长 22.7%。经济的快速增长使得城乡范围内资本不断集聚，各类建设活动增多，城市建设投资增加，形成多元化的利益集团。城镇化的加速和经济的发展对我区城乡规划管理如何协调各方利益诉求，如何优化空间资源配置，如何科学决策并贯彻实施带来了新的挑战。第二章 研究意义强化城乡规划约束力、加强城乡规划建设管理，进一步优化城乡规划对城乡建设的引导、调控和促进作用对我区城乡建设发展意义重大，影

7、响深远。一、加强规划管理是依法行政的要求依法行政是各级人民政府严格依照法律的规定推行公共行政并采取有效措施保证法律实施的活动。行政机关在从事公共事务的管理活动过程中，必须遵守法律，符合法律规定，完全4按照法律的要求去做。依法行政中的“行政”是指国家行政机关所从事的对公共事务的管理活动。城乡规划规划管理必与城乡规划管理体制相关联。目前，我们的行政体制是行政首长负责制，实践经验表明在城市规划决策与管理中行政首长的个人意志对规划管理影响重大。城乡规划管理的依法行政的根本含义是要用法来管理社会，而不是用法统治行政相对人，因此加强城乡规划管理，通过法律规章明确各部门职能权限实施管理既是依法行政的题中之义

8、，也是贯彻依法行政原则的要求。二、落实发展意图，维护城乡规划的严肃性城乡规划是各级政府统筹安排城乡发展建设空间布局，保护生态和自然环境，合理利用自然资源，维护社会公正与公平的重要依据，具有重要的公共政策属性。城乡规划的制定过程体现了城市发展的决策意图，并经过了论证最终审批通过，具有法定效力。城乡规划对城乡用地和各项建设活动具有综合部署和协调规范的作用，其功效的发挥在城乡规划的实施过程。具有科学性、严肃性的城乡规划在实践过程中陷入“图上画画，墙上挂挂”的尴尬境地，更有因项目落地和招商引资等频繁更改规划，更有甚者违反规划开工建设，擅自变更用地性质和建设指标等问题，体现出城乡规划编制与实施脱节的矛盾

9、。因此，强化城乡规划约束力，加强城乡规划管理对落实发展决策，实现发展意图具有重要意义。三、保障社会公共利益，规范建设行为5在市场经济环境下，城乡建设活动的主体越来越多元化。各营利机构、和非营利机构及个人在城市建设活动中均是“有限理性人” ，各个利益团体的建设活动仅着眼于眼前的收益，在追求各自利益最大化易于忽视建设活动所产生的负外部效应。城市整体的和长远的利益需要由作为公共管理者的政府来考虑，保障公共利益和弱势群体的权益，体现在城乡空间资源的配置和对各项建设活动的引导和约束上。第三章 城乡规划管理的作用和影响城乡规划管理的实施主体是各级政府及其城乡规划主管部门，客体即公共行政的对象是公共事务。作

10、为城乡规划管理的代理人，各级政府部门对城乡规划管理发挥着市场和第三部门所不具有的重要作用。结合世界银行对政府部门的职能的“五核心使命论” ，我们可以将本课题研究的城乡规划管理工作的作用概括为以下四点：6材料 1：根据世界银行的“五核心使命论” ，政府部门的职能可分为以下五点：一是奠定法治的制度框架，即立法和执法；二是保持政策环境的稳定，尤其是宏观经济政策；三是在公共服务和社会基础设施上进行投入；四是保护弱势群体。五是保护环境。（World Bank, World Development Report 1997:The State in a Changing World. Washington,

11、D.C. The World Bank, 1997, p. 42.）一、计划组织功能政府及其城乡规划主管部门在城乡规划工作体系中具有主导地位，根据城乡规划法规定，城乡规划主管部门负责组织编制城乡规划，并具体负责组织实施。主要职能内容包括：根据发展建设设想，结合城乡经济社会发展水平和社会需求，确定近期和年度的发展重点和地区，进行分类指导和控制；编制近期建设规划，保证城市总体规划的实施预聚体建设活动的开展紧密结合；通过下层次规划的编制落实和深化上位规划的内容和要求，从而使下层次规划成为上层次规划湿湿的工具和途径。以规划推进城市建设，发挥引导城市的作用；推动城市公共设施和基础设施的安排和建设，带动地

12、区建设开展；针对重点领域和重点地区制定相应的政策，保证城乡规划有效实施。二、引导功能城乡规划管理中的引导功能是城县规划管理部门以非强制7的方式，以城乡发展的既定目标和价值取向，根据相应法规和政策措施以鼓励、倡导、激励等方式引导各建设主体自身行为适应发展要求，有效实现发展目标。三、协调干预功能城乡规划管理的协调功能是城乡规划主管部门针对城乡规划活动中出现的问题，组织相关方面，运用各种手段对问题进行干预。由于市场机制的失灵和利益的驱使，各建设主体的建设行为可能与既定目标和公共利益相违背，这就要求城乡规划主管部门作为公共利益的代言人直接干预，以保障城乡规划政策得以实施，维护社会公共利益和弱势群体的利

13、益。一般而言这一过程具有强制性和约束性，四、规范监管功能城乡规划管理部门根据法律法规、政策文件、法定规划和技术规范标准等，对不符合城乡规划发展要求的建设行为进行规制和纠偏，以保障朝着管理目标迈进。规范监管是城乡规划管理中十分重要的环节，是保障制约违法违规建设，保护公共利益的有力手段。在改革开放后特别是近年来我国城镇化进入加速发展阶段后，房地产业成为各地的支柱产业，同时土地财政也成为了政府财政收入的重要来源。土地和空间资源的开发利用急剧增加，违法违规建设屡有发生，而城乡生态环境和粮食安全问题日益突出。2010 年云南大理曝出开发商在洱海填湖建豪华别墅群，监督管理的缺失造成了名胜区水面被房地产建8

14、设占用，缺少监管后城市公共利益的维护无从谈起。图1：情人湖卫星图。情人湖原址及其周边洱海公园的大片临湖区域，已经建成了较大规模的高档别墅区，附近还有一些尚在施工的工地。中国青年报 图2：2006年春节，中共大理州委、州人民政府发出的贺年卡，背景正是情人湖。中国青年报9第四章 城乡规划管理的现状情况及发展挑战一、城乡规划管理现状情况城乡规划管理体制是国家和地方政府城乡规划主管部门机构的设置、职权的划分与运行等各种制度的总称。现行的城乡规划法律体系和行政管理体系下，全国各地城乡规划管理存在相类似的共同问题，城乡规划管理约束力欠缺，一是表现为决策层面的城乡规划变更频繁，缺乏持续稳性；二是执行层面规划

15、许可的调整不够科学规范；三是监督管理。本章在对我区各主要城市及所辖县区开展城乡规划管理情况调研和资料收集基础上，结合国内城乡规划管理中突出的共性问题总结我区城乡规划管理的现状情况和具体问题。1.城乡规划决策缺乏长期稳定性在行政首长负责制的情况下，城乡规划的决策往往是由政府领导说了算，政府部门的主要领导人在决策中起决定性作用，因此决策者的知识背景、个人经历甚至个人性格偏好都可能对规划决策起制约作用。社会各组织机构希望依据各自利益诉求参与城市发展各层次决策，政府的决策往往是各种利益集团之间协商、让步、妥协的结果。总体上城市规划的决策呈自上而下的态势，公众及各社区组织由于缺少信息和参与渠道难于参与城市规划决策。政府主要领导任内城乡建设的发展历来被视为主要工作政