公有物業營運管理案例之研究.doc

1、德霖技術學院獎補助教師專題研究計畫成果報告公有物業營運管理案例之研究Studying about the Entrust Cases ofthe Public Properties Operation Management核准編號：99 獎校專研 08執行期間：99 年 8 月 1 日至 99 年 10 月 31 日計畫主持人：沈勁利執行單位：企業管理系中華民國九十九年十月三十一日I公有物業營運管理案例之研究Studying about the Entrust Cases ofthe Public Properties Operation Management目錄中文摘要 . 1英文摘要 .

2、2一、緒論 . 31.1 研究動機與目的 . 31.2 研究步驟 . 31.3 預期成果 . 4二、分類與定義 . 62.1 政府業務委託民間辦理項目之分類 . 62.2 公辦民營 . 72.3 何時適用公辦民營 . 8三、法令規章之適用 . 93.1 政府採購之意義 . 93.2 採購法與促參法之適用 . 93.3 適用法令之審酌程序 .10四、案例分析 .124.1 案例一：國立大學新校區學生宿舍 BOT 案 .124.2 案例二：國立中學游泳池委外營運 .144.3 案例三：管理局展示大樓委外經營 .174.4 案例四：委員會文化園區委外經營 .204.5 案例五：鄉公所休閒事業開發計畫

3、 .25五、結論 .29附註 .31參考文獻 .321摘要近年來由於國家財務日漸短絀，加以政府組織的再造與精簡，如何使為數眾多的公共資產不至於閒置而能正常營運，甚至有效率地發揮效益、進而開拓財源，是許多機關積極思考的課題，其中委託民間營運管理即是熱門方案之一。公共物業委託民間辦理之案件，雖因中央、地方之不同，而有不同之法令依據，但基本上皆有明確之規定可供遵循。惟因機關屬性不同、承辦員業務嫻熟度之差異，導致招商委託過程常有些許瑕疵出現。加以此類型案件在各機關中多屬少量之個案，主辦機關通常為首次承辦，採購人員無法如處理一般採購案件般，容易獲得協助或累積大量經驗，在缺乏相符之參考實例下，僅就法令規章

4、之內容進行了解，往往仍有部分適法性之爭議而產生一些瑕疵。而公共建設委託營運管理案件常具有商機，因此如何做到公正、公平、公開，而不至於產生紛爭，亦是極為重要之事。由於公共物業委外經營之案件仍屬少量個案，故有關之研究較為欠缺。本研究先期即擬蒐集機關辦理公共物業委託民間營運管理之招商案例進行研究，並由其經營管理面與招商委託過程適用之法令，就彼此間之關連性加以分析，深入探討其中之缺點與錯誤，最後提出正確作法與建議。後續則將對委託案之經營績效，作進一步之研究。關鍵詞：公共物業、物業管理、促參法、採購法2AbstractIn recent years the finance of our country

5、is less, and the government carries on re-organization. How to make for the several public properties couldnt be idled if could be normal operated, the source that even develop the benefit efficiently and even can increase the finance, is the topic that many government agencies consider actively. En

6、trust private participation to operation and management is one of the popular alternatives.The cases of public properties and assets entrust to private participation, although there are different regulation and law to be according by central or local government, basically and all there is explicit p

7、rovision can be provided to follow. But sometimes because each entity with different style, or the staff shortage understanding his job, will cause the process of canvassing investment or entrusting usually appear some weakness. And this kind of case is too few, usually entity to contract for job fo

8、r the first time. The agency officer cant acquire the help or accumulate a great deal of experience, only can carry on the understanding for the content of the ordinance regulation, so usually produce some minor faults.Because the case of public properties outsourcing management still belongs to a l

9、ittle amount individual cases, past relevant of research compare for lack. This research first then draw up to collect the cases of government agencies to carry out the public properties to entrust private participation to operation management, and by its conduct manage and operate entrust process a

10、pply in case, each other the pass of connections and takes into analysis, study among them it weakness and mistake, put forward the right method and suggestions finally. Follow-up this research then to study the management and operation performance of those cases, make the further research.Keywords:

11、 Public Properties, Property Management, Law for Promotion of Private Participation in infrastructure Projects, Government Procurement Law.3一、緒論1.1 研究動機與目的近年來，政府為了撙節國家預算、精簡人事編制，進而考量善用民間資源與經營能力、提昇公共服務效率與品質，將許多原本由政府承辦之業務，委由民間來協助辦理。一般而言，機關在進行業務委託民間之程序時，如採公權力委託者，應於組織法或作用法中，以法律或法規命令作為委託法源，依該委託法源及程序法相關之程序

12、規定辦理。例如採 OT 方式依促進民間參與公共建設法 （以下簡稱促參法）辦理者，應依促參法及其施行細則等相關規定辦理。而依據政府採購法 （以下簡稱採購法）辦理者，應依採購法規定擇定適當之招標方式辦理。若採機關公有財產出租方式依國有財產法 （以下簡稱國產法）辦理者，應依國產法或其他公產管理規定（如相關之地方自治條例）辦理。公共建設委託營運管理亦屬公共事務委託辦理案件，公共建設委託民間辦理，雖因中央、地方之不同，或採用不同之相關法令，但基本上皆有明確之規定可供遵循。惟因各機關屬性不同、承辦人員業務嫻熟度之差異，加以此類型案件在各機關中常屬少量之個案，主辦機關通常為首次承辦，採購人員無法如處理一般採

13、購案件般，容易獲得協助或累積大量經驗，在缺乏相符之參考實例下，僅就法令規章之內容進行了解，往往仍有部分適法性之爭議，導致招商委託之過程常有些許瑕疵出現。而公共建設委託營運管理案件常具有商機，如何做到公正、公平、公開，而不至於產生紛爭，亦是極為重要之事。本研究即針對台灣之公務機關辦理公共建設（公共資產）委託民間營運管理之採購或招商案件，搜集五個公共建設委託營運管理之採購實際案例進行研究，並由其經營管理面與招商委託過程適用之法令，彼此間之關連性加以探討，進一步列舉出常見之缺點與錯誤，最後提出正確作法與建議。1.2 研究步驟本研究進行步驟如圖二研究流程圖所示：4研 究 動 機 問 題 界 定 確 認

14、 研 究 方 向 與 目 的 個 案 蒐 集 及 研 究 文 獻 資 料 回 顧 與 整 理 相 關 法 令 之 收 集 、 整 理 與 研 究 公 共 財 產 特 性 研 究 政 府 採 購 案 與 促 參 案 之 研 究 個 案 資 料 分 析 採 購 或 招 商 程 序 研 究 相 關 案 例 內 容 資 料 整 理 相 關 文 獻 整 理 研 究 問 題 深 入 探 討 學 者 專 家 訪 談 提 出 建 議 檢 討 與 修 正 撰 寫 研 究 報 告 研 究 構 思 階 段 研 究 規 劃 階 段 資 料 蒐 集 分 析 及 應 用 階 段 1.3 預期成果政府透過採購過程，以預算辦

15、理國家所需各項軟、硬體建設之建置，而得以增進人民福利、促進社會進步、厚植國家競爭力。因此，政府採購是一項極為重要的工作，政府採購法即是規範採購人員，建立政府採購制度，使採購程5序得以公平、公開，而提升採購效率與功能、確保採購品質。但採購案常須依個案之背景條件，尋求其適用之法條依據，尤其對公共物業營運管理招商委託之案件，另有促參法之適用，且主辦機關通常為首次辦理此類型案件，採購人員無法如辦理一般採購案件般，累積大量經驗或獲得協助。在缺乏相符之參考實例下，僅就法令規章之內容進行了解，往往仍會有部分適法性之爭議或產生一些瑕疵，輕者主管機關將之列為缺點或給予行政議處，重者廠商獲投資人提出申訴、異議，甚

16、或可能造成訴訟之遺憾。本期之研究範圍著重於公共物業經營管理委外招商階段之案例研究，擬多方面蒐集實務案例加以分析討論，檢討案例之採購或招商過程，從中發掘操作程序問題或法規之適用疑義，獲進行程序之改進檢討。同時搜集主管機關對一些關鍵問題之相關解釋，提供主辦機關辦理公共建設營運管理招商委託案件時之參考。因此，經由以上課題之研究，本計畫預期將完成之具體工作成果如下：（一）經由蒐集案例之整理分析，依主辦機關類別、案例內容特性或其他相關因素，完成公共物業經營管理委外招商案例之分類。（二）依前述類別特性，完成經營管理委外招商最佳方式之建議。（三）完成案例內容之研究與執行方式之檢討，發掘問題並對執行方式提出具

17、體改善建議，以提供主辦機關之參考；或對法令規章提出修正建議，以提供主管機關與立法機關之參考。（四）經由完整之個案研究，進行教學教材之編撰，以供教學之參考。本研究預定在完成本期對公共物業經營管理委外招商階段之案例研究後，進行案例之後續追蹤研究，即進行個案於招商後營運管理階段之績效調查分析，屆時不僅對公共物業之營運管理績效進行調查研究，同時亦計畫將下一期獲得之成果與本期成果進行整合，進一步探討公共物業委外經營管理之招商與營運管理相關性，以獲得完整之公共物業委外經營管理個案研究成果。6二、分類與定義2.1 政府業務委託民間辦理項目之分類自八十七年三月起，經建會亞協中心蒐集各級政府委託民間辦理政府業務

18、項目、各機關政府業務委託民間辦理所適用之作業相關資料，完成彙整並予以初步分類為二大類（機關對外事務委託、機關內部事務委託） 、四中類（機關委託民間協助執行管制、機關委託民間提供服務、機關內部設施委託、機關內部事務委託） ，如圖一所示。各大類、中類之意義如下：1（一）機關對外事務委託行政機關將其（涉及對人民提供服務或執行管制之）資產或業務，委託私人經營管理或協助（代行）處理，即由受託私人對民眾提供服務或協助執行管制之（涉及委託機關、受委託者及接受服務或管制之民眾三方關係）方式稱之。1. 機關委託民間協助執行管制行政機關將其涉及對人民執行管制之業務，委託民間業者協助執行，如檢查、檢驗等。2. 機關

19、委託民間提供服務行政機關將其涉及對人民提供服務之資產或業務，委託民間經營或處理，如醫院、社會福利設施等。委託民間辦理項目機關內部事務委託 機關對外事務委託機關內部業務委託機關委託民間提供服務機關內部設施委託機關委託民間協助執行管制圖一 機關事務委託民間辦理類型，資料來源：17（二）機關內部事務委託行政機關將內部資產或業務，委託民間經營或處理；即民間受託對行政機關提供服務之方式稱之。1. 機關內部設施委託行政機關將機關內部資產，委託民間經營。如，餐廳、警衛。2. 機關內部業務委託行政機關將內部業務，委託民間處理；即民間受託對行政機關提供服務之方式稱之。如資訊服務、輔導、訓練服務等。其中二大類之一

20、的機關內部事務委託已普遍地被運作，此一類別雖部分涉及政府預算的使用（如資訊服務、旅遊服務等） ；或為滿足機關之行政需求，並未涉及公權力的行使，亦非直接與民眾利益相關（如駐衛警、職工餐廳等） ，一般僅需遵循政府採購法之規定即可完成。此一類別因性質較為單純，故不在本研究探討之範圍。2.2 公辦民營1一般對行政機關將其資產（或服務）委託民間（私人）經營管理之方式多稱為公辦民營 ，而其他同義之名詞有公設民營 、 公有民營及委託經營管理等。 公辦民營就字義解釋，其範圍應涵蓋所有委託民間辦理之政府業務，但經建會出版之政府業務委託民間辦理作業手冊將公辦民營之範圍僅界定於下列二種情形：一是委託機關將現有的土地

21、建物、設施及設備，委託民間（私人）經營管理並收取回饋金或權利金，同時受託之民間業者自負盈虧並負公有財產保管維護責任；二是政府不提供土地及建物，僅委託民間提供服務（特許經營） 。其中對具有明顯社會公益色彩或受託人願出資改善原有設施，經核定確能提升品質者，委託機關得就其業務性質或個案另給予補助。同時依據此一作業手冊，機關對外委託民間提供服務類型中之公有財產經營管理（含公有財產、公共設施）及社會福利服務（含啟智中心、居家看護）得合併處理，並以公辦民營統稱之。因此，本研究之公共建設委託營運管理即屬公辦民營之範疇。82.3 何時適用公辦民營1公共事務多具有外部效益大於內部效益之特性，即自公共事務本身之營

22、運所獲得之直接收益較小、但其發揮之公共利益較大。例如道路之闢建將為地方帶來便利與繁榮，但政府卻無法由直接收取道路之使用費而獲利。因此，公辦民營業務之適用，必須考量受委託人是否可以獲利，以使業務得以持續正常的推動。一般而言，公辦民營業務委託時需考量以下因素：（一）公辦民營業務之特性：1. 自償性（收益性）：該項業務有收益，可自償。2. 具專業技術：該項業務需專精技術、人力，由政府經營不符合效益。3. 社區性、福利性：該項業務雖然收益不多或沒有收益，但可透過民間認養或由政府補貼以借重民間提供服務、提升經營效率。（二）可優先考量公辦民營之情形：1. 委託者以其現有資源結合受託者提供之服務，可充分運用社會資源，提升服務品質。例如：公有醫院委託民間經營後，不僅醫院轉虧為盈，同時也提升服務品質。2. 該經營服務迫切需要，政府資源有限不能立即提供該項服務。例如：目前普遍缺乏之社會福利機構（老人安養、身心障礙者收容） ，透過委託民間經營，可有效提供該項服務，且成效良好。3. 該項業務已有相關單位委託民間經營。例如：公有停車場、醫院、紀念館、老人安養、身心障礙者收容、港口專用碼頭等之委託經營，目前均有案例可循，可供相關單位參酌辦理。