国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要.DOC

1、1国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要关于环境保护方面的摘要指导原则和发展目标我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，生产力还不发达，制约发展的一些长期性深层次矛盾依然存在：耕地、淡水、能源和重要矿产资源相对不足，生态环境比较脆弱，经济结构不合理。“十五”时期在快速发展中又出现了一些突出问题：经济增长方式转变缓慢，能源资源消耗过大，环境污染加剧。指导原则：必须加快转变经济增长方式。要把节约资源作为基本国策，发展循环经济，保护生态环境，加快建设资源节约型、环境友好型社会，促进经济发展与人口、资源、环境相协调。推进国民经济和社会信息化，切实走新型工业化道路，坚持节约发展、清洁发展、安全发展，实现

2、可持续发展。政策导向：立足节约资源保护环境推动发展，把促进经济增长方式根本转变作为着力点，促使经济增长由主要依靠增加资源投入带动向主要依靠提高资源利用效率带动转变。经济社会发展的主要目标资源利用效率显著提高。单位国内生产总值能源消耗降低 20%左右，单位工业增加值用水量降低 30%，农业灌溉用水有效利用系数提高到 0.5，工业固体废物综合利用率提高到 60%。可持续发展能力增强。全国总人口控制在 136000 万人。耕地保有量保持 1.2亿公顷，淡水、能源和重要矿产资源保障水平提高。生态环境恶化趋势基本遏制，主要污染物排放总量减少 10%，森林覆盖率达到 20%，控制温室气体排放取得成效。“十

3、一五”时期经济社会发展的主要指标单位国内生产总值能源消耗降低 20%（约束性指标）单位工业增加值用水量降低 30%（约束性指标）工业固体废物综合利用率：2005 年 55.8%，2010 年 60%，年均增长 4.2%；主要污染物排放总量减少 10%；森林覆盖率：2005 年 18.2%，2010 年 20%，年均增长 1.8%（约束性指标）。本规划确定的发展目标体现了人民的根本利益和长远利益，是凝聚人民意愿的国家战略意图，其中的量化指标分为预期性和约束性两类。 2预期性指标是国家期望的发展目标，主要依靠市场主体的自主行为实现。政府要创造良好的宏观环境、制度环境和市场环境，并适时调整宏观调控方

4、向和力度，综合运用各种政策引导社会资源配置，努力争取实现。 约束性指标是在预期性基础上进一步明确并强化了政府责任的指标，是中央政府在公共服务和涉及公众利益领域对地方政府和中央政府有关部门提出的工作要求。政府要通过合理配置公共资源和有效运用行政力量，确保实现。建设社会主义新农村发展现代农业 加快资源节约、污染治理等技术的研发和推广。加强物种资源保护和合理开发利用。发展节约型农业。保护天然草场，因地制宜发展经济林和花卉产业。实施休渔、禁渔制度，控制捕捞强度。优化农业产品结构。发展高产、优质、高效、生态、安全农产品。改善农村面貌 积极发展农村沼气、秸秆发电、小水电、太阳能、风能等可再生能源，按照节约

5、土地、设施配套、节能环保、突出特色的原则，做好乡村建设规划。加强农村环境保护 开展全国土壤污染现状调查，综合治理土壤污染。防治农药、化肥和农膜等面源污染，加强规模化养殖场污染治理。推进农村生活垃圾和污水处理，改善环境卫生和村容村貌。禁止工业固体废物、危险废物、城镇垃圾及其他污染物向农村转移。推进工业结构优化升级培育生物产业 发挥我国特有的生物资源优势和技术优势，面向健康、农业、环保、能源和材料等领域的重大需求，重点发展生物医药、生物农业、生物能源、生物制造。实施生物产业专项工程，努力实现生物产业关键技术和重要产品研制的新突破。健全市场准入制度，保护特有生物资源，保障生物安全。发展新材料产业 围

6、绕信息、生物、航空航天、重大装备、新能源等产业发展的需求，重点发展特种功能材料、高性能结构材料、纳米材料、复合材料、环保节能材料等产业群，建立和完善新材料创新体系。振兴重大技术装备 在高效清洁发电与输变电等领域研制一批对国家经济安全、技术进步、产业升级有重大影响和带动作用的重大技术装备。提升汽车工业水平 鼓励开发使用节能环保和新型燃料汽车。 3装备制造业振兴的重点 环保及资源综合利用装备 大气污染治理、城市及工业污水处理、固体废物处理等大型环保设备，海水利用、报废汽车处理等资源综合利用设备。 有序发展煤炭 减少煤炭开采对生态环境的影响。依法关闭不具备安全生产条件、破坏资源和环境的煤矿。积极发展

7、电力 以大型高效环保机组为重点优化发展火电。推进洁净煤发电，适度发展天然气发电。加快淘汰落后的小火电机组。在保护生态基础上有序开发水电。统筹做好移民安置、环境治理、防洪和航运。积极推进核电建设。大力发展可再生能源 鼓励生产与消费可再生能源，提高在一次能源消费中的比重。大力开发风能，加快开发生物质能，积极开发利用太阳能、地热能和海洋能。调整原材料工业结构和布局 按照控制总量、淘汰落后、加快重组、提升水平的原则，加快调整原材料工业结构和布局，降低消耗，减少污染。优化发展冶金工业 推进钢铁工业发展循环经济，发挥钢铁企业废物消纳处理功能。调整化学工业布局 淘汰高污染化工企业。促进建材建筑业健康发展 以

8、节约能源资源、保护生态环境和提高产品质量档次为重点，促进建材工业结构调整和产业升级。在有条件的地区发展日产5000 吨及以上的新型干法水泥，逐步淘汰立窑等落后生产能力。提高玻璃等建筑材料质量及加工深度。大力发展节能环保的新型建筑材料、保温材料以及绿色装饰装修材料。鼓励轻工业提高制造水平 运用信息、生物、环保等新技术改造轻工业。调整造纸工业原料结构，降低水资源消耗和污染物排放，淘汰落后草浆生产线。鼓励纺织工业增加附加值 提高纺织工业技术含量和自主品牌比重。发展高技术、高性能、差别化、绿色环保纤维和再生纤维。深度开发信息资源 加强生产、资源、生态环境等领域的信息采集。促进区域协调发展根据资源环境承

9、载能力、发展基础和潜力，逐步形成主体功能定位清晰，东中西良性互动，公共服务和人民生活水平差距趋向缩小的区域协调发展格局。4推进西部大开发 巩固和发展退耕还林成果，继续推进退牧还草、天然林保护等生态工程，加强植被保护，加大荒漠化和石漠化治理力度，加强重点区域水污染防治。加强青藏高原生态安全屏障保护和建设。支持资源优势转化为产业优势，大力发展特色产业，加强清洁能源、优势矿产资源开发及加工。振兴东北地区等老工业基地 建立资源开发补偿机制和衰退产业援助机制，抓好阜新、大庆、伊春和辽源等资源枯竭型城市经济转型试点。加强黑土地水土流失和东北西部荒漠化综合治理。鼓励东部地区率先发展 加强耕地保护，发展现代农

10、业。提高资源特别是土地、能源利用效率，加强生态环境保护，增强可持续发展能力。 支持革命老区、民族地区和边疆地区发展 支持革命老区、民族地区和边疆地区加快发展。保护自然生态，改善基础设施条件。推进形成主体功能区 根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。优化开发区域的发展方向 优化开发区域是指国土开发密度已经较高、资源环境承载能力开始减弱的区域。要改变依靠大量占用土地、大量消耗资源

11、和大量排放污染实现经济较快增长的模式，把提高增长质量和效益放在首位，提升参与全球分工与竞争的层次，继续成为带动全国经济社会发展的龙头和我国参与经济全球化的主体区域。重点开发区域的发展方向 重点开发区域是指资源环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好的区域。要充实基础设施，改善投资创业环境，促进产业集群发展，壮大经济规模，加快工业化和城镇化，承接优化开发区域的产业转移，承接限制开发区域和禁止开发区域的人口转移，逐步成为支撑全国经济发展和人口集聚的重要载体。限制开发区域的发展方向 限制开发区域是指资源环境承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域。要坚持保

12、护优先、适度开发、点状发展，因地制宜发展资源环境可承载的特色产业，加强生态修复和环境保护，引导超载人口逐步有序转移，逐步成为全国或区域性的重要生态功能区。部分限制开发区域功能定位及发展方向大小兴安岭森林生态功能区 禁止非保护性采伐，植 树造林，涵养水源，保护野生动物。 长白山森林生态功能区 禁止林木采伐，植 树造林，涵养水源，防止水土流失。 川滇森林生态及生物多样性功能区 在已明确的保护区域保护生物多样性和多种珍稀动物基因库。 5秦巴生物多样性功能区 适度开发水能，减少林木采伐，保护野生物种。 藏东南高原边缘森林生态功能区 保护自然生态系统。 新疆阿尔泰山地森林生态功能区 禁止非保护性采伐，合

13、理更新林地。 青海三江源草原草甸湿地生态功能区 封育草地，减少 载 畜量， 扩大湿地，涵养水源，防治草原退化，实行生态移民。 新疆塔里木河荒漠生态功能区 合理利用地表水和地下水，调整农牧业结构，加强药材开发管理。 新疆阿尔金草原荒漠生态功能区 控制放牧和旅游区域范围，防范盗猎，减少人类活动干扰。 藏西北羌塘高原荒漠生态功能区 保护荒漠生态系统，防范盗猎，保 护野生动物。 东北三江平原湿地生态功能区 扩大保护范围，降低农业开发和城市建设强度，改善湿地环境。 苏北沿海湿地生态功能区 停止围垦，扩大湿地保护范围，保护鸟类南北迁徙通道。 四川若尔盖高原湿地生态功能区 停止开垦，减少过度开发，保持湿地面

14、积，保护珍稀动物。 甘南黄河重要水源补给生态功能区 加强天然林、湿地和高原野生动植物保护，实行退耕还林还草、牧民定居和生态 移民。 川滇干热河谷生态功能区 退耕还林、还灌、 还草， 综合整治，防止水土流失，降低人口密度。 内蒙古呼伦贝尔草原沙漠化防治区 禁止过度开垦、不适当樵采和超载放牧，退牧还草，防治草场退化沙化。 内蒙古科尔沁沙漠化防治区 根据沙化程度采取针对性强的治理措施。 内蒙古浑善达克沙漠化防治区 采取植物和工程措施，加 强综 合治理。 毛乌素沙漠化防治区 恢复天然植被，防止沙丘活化和沙漠面 积扩大。 黄土高原丘陵沟壑水土流失防治区 控制开发强度，以小流域为单元综合治理水土流失，建设

15、淤地坝。 大别山土壤侵蚀防治区 实行生态移民，降低人口密度，恢复植被。 桂黔滇等喀斯特石漠化防治区 封山育林育草，种草养畜，实行生态移民，改变耕作方式，发展生态产业和优势非农产业。禁止开发区域的发展方向 禁止开发区域是指依法设立的各类自然保护区域。要依据法律法规规定和相关规划实行强制性保护，控制人为因素对自然生态的干扰，严禁不符合主体功能定位的开发活动。禁止开发区域 国家级自然保护区 共 243 个，面 积 8944 万公顷。 世界文化自然遗产 共 31 处。 国家重点风景名胜区 共 187 个，面 积 927 万公顷。 国家森林公园 共 565 个，面积 1100 万公顷。 国家地质公园 共

16、 138 个，面积 48 万公顷。实行分类管理的区域政策 财政政策，要增加对限制开发区域、禁止开发区域用于公共服务和生态环境补偿的财政转移支付。投资政策，要重点支持限6制开发区域、禁止开发区域公共服务设施建设和生态环境保护，支持重点开发区域基础设施建设。产业政策，要引导优化开发区域转移占地多、消耗高的加工业和劳动密集型产业，提升产业结构层次；对限制开发区域和禁止开发区域实行严格的土地用途管制，严禁生态用地改变用途。绩效评价和政绩考核，对优化开发区域，要强化经济结构、资源消耗、自主创新等的评价，弱化经济增长的评价；对限制开发区域，要突出生态环境保护等的评价，弱化经济增长、工业化和城镇化水平的评价

17、；对禁止开发区域，主要评价生态环境保护。加强城市规划建设管理 规划城市规模与布局，要符合当地水土资源、环境容量、地质构造等自然承载力。加强城市水源地保护和供水设施建设。缺水城市要适度控制城市规模，禁止发展高耗水产业和建设高耗水景观。地下水超采城市要控制地下水开采，防止地面沉降。城市道路以及供排水、能源、环保、电信、有线电视等的建设。建设资源节约型、环境友好型社会落实节约资源和保护环境基本国策，建设低投入、高产出，低消耗、少排放，能循环、可持续的国民经济体系和资源节约型、环境友好型社会。发展循环经济 坚持开发节约并重、节约优先，按照减量化、再利用、资源化的原则，在资源开采、生产消耗、废物产生、消

18、费等环节，逐步建立全社会的资源循环利用体系。节约能源 强化能源节约和高效利用的政策导向，加大节能力度。通过优化产业结构特别是降低高耗能产业比重，实现结构节能；通过开发推广节能技术，实现技术节能；通过加强能源生产、运输、消费各环节的制度建设和监管，实现管理节能。突出抓好钢铁、有色、煤炭、电力、化工、建材等行业和耗能大户的节能工作。加大汽车燃油经济性标准实施力度，加快淘汰老旧运输设备。制定替代液体燃料标准，积极发展石油替代产品。鼓励生产使用高效节能产品。节约用水 发展农业节水，推进雨水集蓄，建设节水灌溉饲草基地，提高水的利用效率，基本实现灌溉用水总量零增长。重点推进火电、冶金等高耗水行业节水技术改

19、造。抓好城市节水工作，强制推广使用节水设备和器具，扩大再生水利用。加强公共建筑和住宅节水设施建设。积极开展海水淡化、海水直接利用和矿井水利用。节约土地 发展节能省地型公共建筑和住宅。到 2010 年实现所有城市禁用实心粘土砖。节约材料 推行产品生态设计，推广节约材料的技术工艺。推进木材、金属材料、水泥等的节约代用。禁止过度包装。规范并减少一次性用品生产和使用。7加强资源综合利用 抓好煤炭、黑色和有色金属共伴生矿产资源综合利用。推进粉煤灰、煤矸石、冶金和化工废渣及尾矿等工业废物利用。推进秸秆、农膜、禽畜粪便等循环利用。建立生产者责任延伸制度，推进废纸、废旧金属、废旧轮胎和废弃电子产品等回收利用。

20、加强生活垃圾和污泥资源化利用。推动钢铁、有色、煤炭、电力、化工、建材、制糖等行业实施循环经济改造，形成一批循环经济示范企业。在重点行业、领域、产业园区和城市开展循环经济试点。发展黄河三角洲、三峡库区等高效生态经济。循环经济示范试点工程 重点行业 建设济钢 、宝钢、鞍本钢、攀钢、中 铝、金川公司、江西铜业、鲁北化工等一批循环经济示范企业。 产业园区 建设资源循环利用产业链及园区集中供热和废物处理中心，建设河北曹妃甸、青海柴达木等若干循环经济产业示范区。 再生资源回收利用 建设湖南汨罗等再生资源回收利用市场和加工示范基地。 再生金属利用 建设若干 30 万吨以上的再生铜、再生 铝、再生铅示范企业。

21、 废旧家电回收处理 建设若干废旧家电回收利用示范基地。 再制造 建设若干汽车发动机、 变速箱、 电机和轮胎翻新等再制造示范企 业。强化促进节约的政策措施 加快循环经济立法。实行单位能耗目标责任和考核制度。完善重点行业能耗和水耗准入标准、主要用能产品和建筑物能效标准、重点行业节能设计规范和取水定额标准。严格执行设计、施工、生产等技术标准和材料消耗核算制度。实行强制淘汰高耗能高耗水落后工艺、技术和设备的制度。推行强制性能效标识制度和节能产品认证制度。加强电力需求侧管理、政府节能采购、合同能源管理。实行有利于资源节约、综合利用和石油替代产品开发的财税、价格、投资政策。增强全社会的资源忧患意识和节约意

22、识。保护修复自然生态生态保护和建设的重点要从事后治理向事前保护转变，从人工建设为主向自然恢复为主转变，从源头上扭转生态恶化趋势。生态保护重点工程 天然林资源保护 对工程区内 9418 万公顷天然林和其他森林实行全面有效管护，在长江上游、黄河上中游工程区造林 579 万公顷。 退耕还林还草 在长江、黄河流域水土流失以及北方风沙地区等 继续实施退耕还林还草。退牧还草 在内蒙古东部、内蒙古甘肃宁夏西部、青藏高原东部、新疆北部四大片区治理严重退化草地。 京津风沙源治理 退耕还林 34 万公顷，在宜林荒山荒沙地区造林 29 万公顷，人工造林8127 万公顷，飞播造林 145 万公 顷，封沙育林育草 95

23、 万公 顷，草地治理 291 万公顷。 防护林体系 建 设“ 三北”防护林体系四期工程，长江、珠江防护林和太行山绿化、平原绿化及沿海防护林体系工程。推 进三峡库区绿化带建设。 湿地保护与修复 建设 222 个湿地保护区，其中国家级湿地保护区 49 个，通过对水资源的合理调配和管理等措施恢复重要湿地。 青海三江源自然保护区生态保护和建设 退牧还草 644 万公顷，退耕还林还草 0.65 万公顷，封山育林、沙漠化土地防治、湿地保护、黑土 滩治理 80 万公顷，鼠害治理 209 万公顷，水土流失治理 5 万公顷。 水土保持工程 新增水土流失治理面积 1900 万公顷。实施石羊河流域 综合治理。 野生

24、动植物保护及自然保护区建设 建设和完善一批自然保护区，继续实施对极度濒危野生动植物物种的拯救工程。 石漠化地区综合治理 通过植被保护、退耕 还林、封山育林育草、种草养畜、合理开发利用水资源、土地整治和水土保持、改变耕作制度、建设农村沼气、易地扶贫等措施，加大石漠化地区治理力度。在天然林保护区、重要水源涵养区等限制开发区域建立重要生态功能区，促进自然生态恢复。健全法制、落实主体、分清责任，加强对自然保护区的监管。有效保护生物多样性，防止外来有害物种对我国生态系统的侵害。按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，建立生态补偿机制。加大环境保护力度坚持预防为主、综合治理，强化从源头防治污染，坚决改变先污

25、染后治理、边治理边污染的状况。以解决影响经济社会发展特别是严重危害人民健康的突出问题为重点，有效控制污染物排放，尽快改善重点流域、重点区域和重点城市的环境质量。加强水污染防治 加大“三河三湖”等重点流域和区域水污染防治力度。科学划定饮用水源保护区，强化对主要河流和湖泊排污的管制，坚决取缔饮用水源地的直接排污口，严禁向江河湖海排放超标污水。加强城市污水处理设施建设，全面开征污水处理费，到 2010 年城市污水处理率不低于 70%。加强大气污染防治 加大重点城市大气污染防治力度。加快现有燃煤电厂脱硫设施建设，新建燃煤电厂必须根据排放标准安装脱硫装置，推进钢铁、有色、化工、建材等行业二氧化硫综合治理

26、。在大中城市及其近郊，严格控制新（扩）建除热电联产外的燃煤电厂，禁止新（扩）建钢铁、冶炼等高耗能企业。加大城市烟尘、粉尘、细颗粒物和汽车尾气治理力度。加强固体废物污染防治 加快危险废物处理设施建设，妥善处置危险废物和医疗废物。强化对危险化学品的监管，加强重金属污染治理，推进堆存铬渣无害化处置。加强核设施和放射源安全监管，确保核与辐射环境安全。加强城市垃圾处理设施建设，加大城市垃圾处理费征收力度，到 2010 年城市生活垃圾无害化处理率不低于 60%。9环境治理重点工程重点流域水污染治理 “三河三湖”、三峡库区、 长江上游、黄河中上游、松花江、南水北调水源及沿线的水污染治理工程。 燃煤电厂烟气脱

27、硫 增加现有燃煤电厂脱硫能力，使 90%的现有电厂达标排放。 医疗废物及危险废物处置 建设医疗废物及危险废物集中处置设施，基本实现医疗废物及危险废物的安全处置。 核与辐射安全工程 加快中低放射性废物处置场建设，解决高放射性废物永久处置问题。铬渣污染治理 对堆存铬渣及受污染土壤进行综合治理， 实现 所有堆存铬渣无害化处置。实行强有力的环保措施 各地区要切实承担对所辖地区环境质量的责任，实行严格的环保绩效考核、环境执法责任制和责任追究制。各级政府要将环保投入作为本级财政支出的重点并逐年增加。健全环境监管体制，提高监管能力，加大环保执法力度。实施排放总量控制、排放许可和环境影响评价制度。实行清洁生产

28、审核、环境标识和环境认证制度，严格执行强制淘汰和限期治理制度，建立跨省界河流断面水质考核制度。实行环境质量公告和企业环保信息公开制度，鼓励社会公众参与并监督环保。大力发展环保产业，建立社会化多元化环保投融资机制，运用经济手段加快污染治理市场化进程。积极参与全球环境与发展事务，认真履行环境国际公约。强化资源管理实行有限开发、有序开发、有偿开发，加强对各种自然资源的保护和管理。加强水资源管理 从注重水资源开发利用向水资源节约、保护和优化配置转变。加强水资源统一管理，统筹生活、生产、生态用水。保护和开发海洋资源 保护海洋生态，开发海洋资源，实施海洋综合管理，促进海洋经济发展。综合治理重点海域环境，遏

29、制渤海、长江口和珠江口等近岸海域生态恶化趋势。恢复近海海洋生态功能，保护红树林、海滨湿地和珊瑚礁等海洋、海岸带生态系统，加强海岛保护和海洋自然保护区管理。完善海洋功能区划，规范海域使用秩序，严格限制开采海砂。开发利用气候资源 加强空中水资源、太阳能、风能等的合理开发利用。重大科技专项与重大科技基础设施 水体污染控制与治理 研究典型流域水污染控制、湖泊富营养化防治和水环境生态修复等关键技术。 加快转变对外贸易增长方式10优化出口结构 严格执行劳动、安全、环保标准，规范出口成本构成，控制高耗能、高污染和资源性产品出口。引导外商投资方向 引导外资更多地投向高技术产业、现代服务业、高端制造环节、基础设

30、施和生态环境保护，投向中西部地区和东北地区等老工业基地。促进利用外资方式多样化 继续用好国际金融组织和外国政府贷款，重点投向中西部地区和东北地区等老工业基地，用于资源节约、环境保护和基础设施建设。建立分类指导的实施机制本规划确定的建设资源节约型和环境友好型社会等重点任务，主要通过完善市场机制和利益导向机制努力实现。政府要通过体制机制创新和完善政策，为激发市场主体的积极性、创造性营造良好的制度和政策环境。国有企事业单位要发挥带头和示范作用。本规划提出的主体功能区划、保护生态环境、资源管理、保护知识产权、调节收入分配、维护市场经济秩序、保障人民合法权益、社会建设和管理等的要求，主要通过健全法律法规

31、、加大执法力度等法律手段，并辅之以经济手段加以落实。调整和完善经济政策公共财政预算安排的优先领域是：污染防治、生态保护、资源管理和国家安全等。重点支持的区域是：限制开发区域和禁止开发区域，中西部地区特别是革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区，三峡库区，资源枯竭型城市等。充分发挥税收的调节作用，完善和制定鼓励资源节约型和环境友好型社会建设。加强土地、环保等政策和产业政策的配合，采用经济手段促进产业发展。按照适度偏紧原则调控高耗能产业规模，依法淘汰落后工艺技术，关闭破坏资源、污染环境和不具备安全生产条件的企业。中央政府投资支持的重点领域资源环境 能源和重要 矿产资源地质勘查，生态环境保护与修复，环境污染治理， 节能节水节地，循环经济示范等。 基础设施 南水北调、大江大河治理等重大水利工程，可再生能源，城镇污水和垃圾