论党内权力三分机制的构建路径.doc

1、论党内“权力三分”机制的构建路径 【内容提要】 权力之间既要彼此制约也要相互协调，这是由权力自身的属性决定的。要构建党内“权力三分”机制，就必须科学划分党内权力资源，理顺权力之间关系，使三部分权力在既相互分离制约、又相互协调配合的过程中实现高效运转。根据党内权力来源和权力授受关系，应使党代会行使党内决策权，党委会行使党内执行权，纪委行使党内日常监督权。现阶段我们应通过实行党代会常任制，健全党委会制度，改革纪委领导体制来构建决策科学、执行高效、监督有力的党内“权力三分”机制，实现党内权力的阳光、有序运行。 【关 键 词】 党内 决策 执行 监督 权力 党内“权力三分”机制是指将党内权力按照行使的

2、不同阶段划分为党内决策权、党内执行权和党内监督权，彼此分立安排又相互促进协调的权力运行模式。党的十七大曾明确指出要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。这表明我们党对党内权力运行规律认识的进一步深化，为我们今后优化党内权力结构，推进权力制约与协调机制建设指明了方向。改革开放以来，我们积极探索党内权力制约与协调机制，取得了显著成效。但是“在现实政治生活中，党内权力过度 集中的倾向仍然没有根本性变化，这些问题的存在，更加凸显了建立党内权力制约与协调机制的必要性和紧迫性”。 从权力运行的客观规律看，党内需要分别设立行使决策权、执行权和监督权的机关。根据党内权力来

3、源和权力授受关系，应使党代会行使党内决策权，党委会行使党内执行权，纪委行使党内监督权。现阶段我们应通过实行党代会常任制，健全党委会制度，改革纪委领导体制来构建决策科学、执行高效、监督有力的党内“权力三分”机制，以党内“权力三分”机制来不断强化对党内权力的监督制约，促进党内权力间运行的协调、有序。 一、实行 党代会常任制，使党代会的决策更加科学 构建党内“权力三分”机制，科学决策是前提，它直接关系到执行的落实和监督的成效。要保障党代会的决策更加科学，就必须实行党代会常任制，充分发挥党代会作为党的领导机关的决策功能。 党的领导机关是党的各级代表大会，党的决策权属于党的代表大会是马克思主义建党学说的

4、一条基本原则。党章中将党的各级委员会与党的各级代表大会并列为党的最高领导机关的规定颠倒了党代会与党委会之间的权力关系，使党代会的决策功能趋于虚化。一方面，由于党代会实行的是任期制而非常任制，每五年召开一次 ，很难真正体现党代会作为最高领导机关的地位，削弱了党代会的决策功能；另一方面，党代会闭会期间，“党的委员会实际上集党内的决策权、执行权和监督权于一身，三位一体，成了一级党组织中的唯一领导机关”。党内缺乏必要的权力制约机制，使得党内权力腐败特别是一部分领导干部权力腐败现象较为严重。有鉴于此，必须实行党代会常任制，通过合理分解党委会权力，重塑党代会功能，使党代会的决策更加科学。 党代会常任制具体

5、而言包括三个方面的内容：一是实行党代会年会制。即每年召开一次年会，充分发挥党代会作为党的最高领导机关的决策权和 监督权，在特殊情况下还可以召集特别会议。“不仅可以保证代表大会决策形式的制度化和连续化，而且这一制度模式在结构上充分保证了决策中诸要素的合理配置和功能发挥问题。”这样，党的最重要的决定，都可以经过代表大会讨论，从而改变现行的重大问题由党委代行决定的状态，确保了党内决策的民主化和科学化。另一方面，年会制后党代会还需对由它选举产生的党委会和纪委实施日常、有效的监督。相对于纪委监督而言，党代会的这种监督更能体现权力的直接授受关系，它的监督范围更广，监督力度更强。从更深一层意义来看，对党委会

6、和纪委本身的监督也是必 需的。通过党代会年会制这样一种制度平台，使得党委会和纪委及时向党代会报告工作，接受党代表的审议，并建立党代会对党委会和纪委工作的考核评价机制。这不仅可以更好克服党内监督本身的局限性，还可以真实体现党代会的最高权力地位。 二是实行党代表常任制。党代表的任期与党代会届期一致，通过充分发挥党代表在党代会闭会期间的代表职能来确保党代会的最高决策权。非常任制下党代表发挥代表职能缺乏一种制度化的组织平台，作用极为有限。实行党代表常任制后，党代表可以通过每年参加一次大会更多地了解党的各级领导机关的工作情况，更多地反 映下级组织和党员群众的意见，也更好地参与决策与监督。在党代会闭会期间

7、党代表也可以通过各种视察活动，联系委员和一般委员，监督党的机关工作，积极发挥代表职能。常任制为党代表的政治参与特别是参与决策提供了途径和平台，为党组织和委员联系广大党员提供了载体。党代表作为党代会的组成人员，本身所具备的上传下达、沟通反馈党员民意的纽带功能，也很大程度上提高了党代会决策的科学化和民主化水平。当前要实行党代表常任制，积极发挥党代表作用必须从以下几方面着手：“一是改进代表产生方式，增强代表产生的合法性。要积极探索党代表直选竞争的 实现形式，提高党代表的合法地位。二是改善代表结构。三是加强代表培训管理，提高代表素质。” 三是设立党代会常设机构。实行党代会常任制还要求设立党代会常设机构

8、，负责在党代会闭会期间代行党代会相关职权，特别是党内决策权和对党委会、纪委的监督权。党代会常设机构如何设置 ?目前学术界争议较大，在党代会常任制试点中各地均有不同做法。根据党代会常设机构的职能定位，建立由党代会选举产生的常设委员会，作为党代会的常设机关，在党代会闭会期间行使党代会相关职权是比较可行的一种做法。“要使党代会成为名符其实的常任制，必须由党 代会选举产生它的常设委员会，并明确赋予常设委员会在党代会闭会期间所拥有的党内最高决策权和最高监督权，使常设委员会真正成为在党代会闭会期间的党内最高权力机关。”党代会常设委员会作为全体党代表选举产生的驻会性机构，可以下设三个办公室，即综合办公室、联

9、络办公室和监督办公室。综合办公室负责定期和不定期召开常设委员会会议，处理党代会日常性事务；联络办公室负责联系和沟通党代表，传递党代表诉求和意愿。监督办公室主要职责是让党代表通过党代会的制度渠道对党内进行常态化监督，以及对纪委工作实施日常监督等。 实行党代会常 任制的最终目的在于探索党的代表大会作为党的最高权力机关地位的实现途径，实现党代会作为党的最高权力机关、最高决策机关和最高监督机关的功能。通过扩大党代会对重大问题的决策权，拓展党代表特别是常设代表参与党内事务的范围和渠道，使党内决策更加民主、科学。 二、健全党委会制度，使党委会的执行更加高效 构建党内“权力三分”机制，高效执行是关键。党委会

10、作为党代会的执行机构，由党代会选举产生，并对党代会负责，在党代会决策指引下执行具体的、微观的、细节的事情。党委会执行的效率如何与党委会制度是否完善息息相关。 要健全党委会制度，首先要对党委会职能进行合理定位。党代会实行非常任制，使得党内决策权、执行权、监督权集于党委会一身且缺乏有效制约，导致了党内权力腐败现象的出现。因而要根据党内权力授受关系，合理分解这些权力，着重强化党委会作为党代会执行机构的执行权。其次要对党委会权限进行科学界定。党委会执行权是党内最为经常、最为集中、最为具体的权力，要科学界定党委会执行权的职能和作用范围，明晰权力边界，防止党委会越权行为。与党内决策权相比，执行权处于相对劣

11、势的权力位势，它本质上是由决策权衍生而来，它存在的唯一合理性即在于 它必须忠实于决策权，党委会必须坚决贯彻执行党代会各项决议。“在履行执行的职能过程中不可避免的决策行为应当是在执行党代会决议过程中对职权范围内或紧迫问题的相机决策，事关地方经济社会发展的重大问题、重要人事选举和安排等权力应交还已实行年会制的党代会议决，而不能仅仅事前咨询、事后通报。如果遇到紧迫问题必须迅速决策，也可以采取事前授权、事后追认的方式授予党委会。”党内执行权与监督权两者权限相当，地位相同，党委会不得干预、阻挠纪委监督权的行使。最后还要通过创新机制来保障党委会执行权的高效行使。一是要健全党委 会内部的议事和执行机制。对党

12、委会议事范围、执行过程、表决方法、检查落实等作出明确规定。“要建立健全党委会议事的具体制度和运行机制，如党委书记和党委委员的平等制度，少数服从多数的会议决定制度，特别是一人一票的无记名表决制。同时，还要明确规定票决的范围、程序、方式，以保证票决时各位委员真实意愿的表达。”要按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的原则来规范自身的运行。二是要强化保障机制确保党委会执行权的高效行使。要适当增加党委会每年开会的次数，“运用现代传媒和网络技术，增强党委会成员之间的信息沟通，构筑党 委内部交流的新平台”。为党委会集体决策、高效执行党代会各项决议创造必要的条件。为保证会议质量，在党委会召开全体会议

13、之前还应将会议主要议题及主要文件送各委员，以使各委员有充足的时间思考和准备。三是要建立党委会执行的情况反馈制度，及时向党代会反馈决议执行情况，接受并吸纳党代会意见，不断提高党委会执行的效力。 执行权是党内最为经常、最为集中、最为具体的权力，完善党委会制度建设，就是要在制度上重新确立党委会作为党代会执行机构的职责定位，通过制度创新不断提高党委会决策、执行的效率和水平，更好地贯彻落实党代会的 各项决议。 三、改革纪委领导体制，使纪委的监督更加有力 构建党内“权力三分”机制，强化监督是保障。各级纪委作为党章中规定对党内监督发挥督察主导作用的专门机关，拥有检查权、处分权等其他组织不可替代的权力。要加强

14、党内监督，特别是对党委会进行监督，就必须发挥纪委的监督功能。 党内“权力三分”机制的理想模式应该是“决策权、执行权、监督权三权之间保持相对的独立性；决策权处于相对优势的权力位势，执行权和监督权二者之间的权力位势要大体相当；决策权对执行权和监督权的制约 (监督 )是单向的；执行权和监督权 之间的制约是双向的。”但在现行的党内权力运行模式中，作为监督权行使主体的纪委由于缺乏主体独立性，使得其对党委会发挥的监督效力极为有限，这也体现在党章的相关规定中。党章规定，纪委是党的监督检查机构，它由同级党的代表大会选举产生，向同级党的代表大会报告工作，地方纪委接受同级党的委员会和上级纪委的双重领导。“一方面，

15、各级纪委是在同级党委的领导下开展工作，是党委整体工作的一部分，这就意味着纪委是非独立性的监督组织；另一方面，纪委作为党内的专门监督机关，要达到科学有效的监督，必须具有独立性要求。这种内在的逻 辑矛盾，在实践中极大影响了其监督效力的发挥。”基于以上矛盾，必须改革现有纪委领导体制，大力发挥纪委的党内监督职能。 第一，要明确纪委监督职责。首先，要重塑党章中关于纪委职责的监督功能。从以办案为主转向以监督为主；从以监督一般性违纪违法为主转向以监督违反政治纪律为主；从以事后惩处的监督为主转向以事前预防的监督为主，通过纪委工作重心的转移，真正落实党章中赋予纪委的监督权力。其次，要加大对党委会特别是党委主要领

16、导干部的监督力度。执行权是党内最为经常、最为集中、最为具体的权力，对党委会实施经常、有效 的监督是各级纪委最主要的工作职责。当前由于受原有体制影响，纪委对各级党委会的监督特别是对主要领导干部的监督还存在诸多不足，对党委会主要领导的施政监督、人事监督、经济监督效力有限，“失监”“弱监”“虚监”现象比较突出，必须通过纪委领导体制改革来强化对党委会的监督效力。可规定：“纪委有权列席党委会的各种会议，并有发言权；纪委有权审阅党委会的各种文件，并有报告权；纪委有权调查党委会提名或任免的干部情况，并有处分权”。 (11)最后，要建立制度化的纪委监督反馈机制。纪委日常监督的效力发挥如何，监督权力是否滥用这些

17、都要 通过制度化的监督反馈机制进行信息传递。对党委会的监督具体来说包括两个大的方面：一是对党委会贯彻落实党代会决策的执行情况进行监督；二是对党委会成员特别是主要领导干部的日常监督。这两方面的监督情况纪委都必须及时向同级党代会进行反馈，并提出处理意见供党代会参考。 第二，要强化纪委监督地位。首先，要增强纪委的独立性。当前纪委由于受双重领导体制的影响，特别是受同级党委的领导，使得其在人员编制、人事任免、工作经费、后勤保障等方面都依存于同级党委和政府，缺乏必要的独立性。因而应该根据由谁选举对谁负责的原则，改革现行 的双重领导体制，规定地方纪委接受同级党代会与上级纪委的共同领导，使纪委与同级党委之间地

18、位平等，监督主体与监督客体之间权利平等。其次，要增强纪委的权威性。要通过地位提升增强纪委的权威性，确保纪委有足够的人力、物力、财力和权力配置；要扩大纪委独立行使立案、调查、处分的权限，以加大对执行权的监督；各级纪委对同级党委会任命的干部可独立作出立案、初核、给予党纪处分的决定，保证纪委具有履行职责的自主性和权威性。最后，还要增强纪委的监督效率。在现有体制下，党的纪委机关要充分发挥组织、协调作用，以使各监督机构协调行动，形成 监督合力。“要整合原有的监督力量，特别是有效整合纪委、监察、审计、公安以及其他专业监督的资源，形成类似于企业监事会式的快速反应机制，确保党内的检查控制有力。” (12) 四

19、、建立制约协调机制，使党内权力阳光运行 对权力进行有效制约与协调一直以来都是马克思主义政党孜孜不懈追寻的目标。权力之间既要彼此制约也要相互协调，这是由权力自身的属性所决定的。一方面，权力具有扩张性，必然要求对权力行使过程进行有效制约，以防止权力滥用；另一方面，对权力进行制约，根本目的在于使权力之间的运行变得协调、有序，从这个意义 上说，权力制约是手段，权力之间的相关协调才是最终目的。党内“权力三分”机制就是要通过合理分解党内权力资源，建立决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，使这三部分权力在既相互分离制约、又相互协调配合的过程中高效运转，最终实现党内权力的阳光运行。

20、党代会、党委会、纪委之间如何有效制约 ?首先在于明晰三者之间的权力界限。党章中明确规定党代会是党内最高领导机关和最高权力机关，应独立行使党内最高决策权。党内重大事务均应交由党代会集体讨论并作出决策；同时党代会也具有党内最高监督权，这种监 督主要体现在对党委会、纪委的工作监督上。党委会独立行使党内执行权，不得随意干预党代会决策与纪委监督工作。纪委独立行使党内日常监督权，重点发挥对同级党委会的监督职能。要想对党内权力进行有效制约，还必须理顺党代会、党委会、纪委之间的相互关系。党代会与党委会、纪委之间是领导与被领导、监督与被监督关系，这种领导与监督关系是单向的。党代会通过集体领导行使党内最高决策权，

21、通过监督党委会的执行情况并定时选举党委会来实施对党委会持续有效的监督，使这种制约落到实处。党代会对纪委的制约体现在对纪委工作的质询和报告审议两个方面， 对纪委工作实行质询问责制。纪委日常监督的效力发挥如何，监督权力是否滥用这些都纳入到党代会对纪委的工作考核中来，党代会通过审议纪委工作报告并定时选举纪委组成人员来真实体现党代会的最高权力地位，实现党代会对纪委的有效制约。党委会与纪委之间也存在相互制约关系，这种制约是双向的，即相互制约。一方面纪委通过对党委会工作进行日常监督来确保党代会的各项决议得到贯彻落实；另一方面党委会对纪委工作进行必要的监督也能够促使纪委正确行使党代会赋予的监督职权，防止监督

22、权滥用，更好地发挥纪委的党内监督职能。 党内“三权”的科学 划分并没有让渡党内权力，只是将权力授予了不同的党内行使主体。这三种权力虽然分属于不同的机构，但仅仅是分工，而非分立，这就使得党代会、党委会、纪委之间不仅能起到相互制约的作用，也能很好地促进权力间的相互协调，防止权力之间由于牵制过多而出现的扯皮和责任推诿现象。党代会作为党内最高权力机关，选举产生党委会和纪委，通过监督党委会和纪委工作来真实体现党代会的最高权力地位。党内“权力三分”机制的构建能够重塑党代会决策功能，通过权力划分真正赋予并切实保障党章中关于党代会的职权定位。党委会明确定位为党代会的执行机构，独 立自主地行使党内执行权，对党代

23、会负责，权力关系的理顺改变了党委会以往权力过分集中的现象，党委会制度的健全和完善极大地提高了党委会的执行效力；纪委作为党内专司监督的机构，权力的划分和关系的理顺可以改变当前各级纪委普遍存在的体制不顺、监督乏力现象，有利于提升纪委的权力地位，增强纪委的监督实效。党委会执行情况的有效反馈，纪委监督职能的充分发挥也能促使党代会在决策中更好地接受吸纳各种信息，确保党代会的决策更加民主、科学。党内“权力三分”机制的构建使得党内间权力关系得以理顺，角色定位更加明晰，权力边界有效界定，党代会 、党委会、纪委三者之间的权力运行变得更加协调、有序。 由此可见，权力之间的彼此制约又相互协调是权力结构和运行机制的理

24、想模式，是对权力属性和运行规律的科学总结。党内“权力三分”机制的构建正是对这一权力运行规律认识的进一步探索和深化，对于党内形成既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制具有重大的现实意义。党内“权力三分”机制的提出是对党内传统权力运行模式的一个重大突破，是立足于中国国情，建设中国特色权力制约与协调机制的积极探索。它不仅强调权力制约，更强调在权力制约基础上的相互协调，因而它与西方建立在权力属 性划分基础上的三权分立原则有着本质的区别。从这个意义上来说，加强对党内“权力三分”机制的理论研究和实践探索具有重大的现实意义。现阶段我们应通过实行党代会常任制，健全党委会制度，改革纪委领导体制来构建决策科学、执行高效、监督有力的党内“权力三分”机制，实现党内权力的阳光、有序运行。 注释： 胡锦涛：高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗，人民出版社 2007 年版，第 33 页。 庞洪铸：“三权制约协调”机制：中国特色的权力制约模式，社会主义研究 2011年第 4 期。