公共管理学笔记.doc

1、公共管理学笔记 导论 公共管理学的视野 一 公共管理及其相关概念 1. 公共管理与公共行政 公共行政：政府特别是执行机关为公众提供服务的活动，行政官员或行政人员在这种活动中主要是执行由别人所制定的政策和法律，关注的焦点以及将政策转变为实际的行动，并重点关注内部定向，机构和人员以及办公室的管理。 公共管理：尽管公共管理也包含了公共行政的许多内涵，但有以最低的成本取得目标以及管理者为取得结果负责的内涵。所以公共管理是公共组织提供公共物品和服务的活动，它主要关注的不是过程、程序和遵照别人的指示办事 以及内部取向，而更多的是关注取得结果和对结果的获得负个人责任 2. 公共部门与公共物品 公共部门：是公

2、共事物的管理者和公共服务的提供者，广义的公共部门包括政府机构、公用事业、公共事业、非政府公共机构等部门已经各种不同组织的公共层面；狭义的公共部门是仅包括政府决策的产生机构和部门，是最纯粹的公共部门。 公共物品：是具有消费的非竞争性和排他性、自然垄断性以及收费困难等特征的物品；与公共物品相对应的是私人物品即具有消费上的竞争性和排他性等特征的物品。 3. 公共管理与私人管理 公共管理与私人管理有许多相似之 处，他们的管理都包含了合作团体的活动，而且所有的大组织都必须履行一般的管理职能，如计划、组织、人事预算等。但是公共管理在许多重要方面是与私人管理存在差别的，主要表现在如下几个方面： 一、 公共管

3、理与私人管理的使命不同。 二、 与私人管理相比，公共管理的效率意识不强。 三、 与私人管理相比，公共部门尤其是政府管理更强调责任。 四、 就人事管理方面而言，公共组织尤其是政府中的人事管理系统更加复杂和严格。 4. 治理与善治 治理概念定义繁多，可泛指任何一种活动的协调方式。 善治是 90 年代后，世界银行提出的口号， 它主要包括合法、法治、负责、透明、有效的政府成了善治的基本要素，成为规范政治权利的主要标准。 二 公共管理学范式的兴起 该领域发生了三次重大的范式转变，即从传统的公共行政学到公共政策分析再到公共管理学 1.对传统公共行政学范式的批评 无论是政策分析途径还是公共管理途径，都可以看

4、作是对传统的公共行政学途径的过时或者失效所做出的一种反应，是作为它的竞争或替代途径而出现的。在20 世纪二三十年代所形成的，并在 60 年代中期以前一直居于支配地位的传统公共行政学范式是建立在科层制理论和政治 -行政二分法的基础上的，它 将自己的研究对象主要集中于行政组织或官僚体制上，以组织的内部取向，注重机构，过程和程序以及行政原则的研究，并以行政效率作为追求的最高目标。 2.公共管理范式的出现、 20 世纪七八十年代，公共管理途径在美国大学的公共政策学院和商学院逐渐成长起来，几乎同时出现了出现了二种不同的公共管理途径：一种是公共政策学院的 政策途径，简称 “P 途径 ”另一种是商学院的 -

5、商业途径简称 “B 途径 ”。 B 途径强调将工具管理和经济学的概念、理论和方法应用于公共部门的管理研究中，并仍然关注组织结构与过程。 P 途径来自公共政策学院，它 强调政治因素在管理中的作用，重视规范研究，并关心改善管理绩效，主张从经验中学习，重视吸取经验教训并加以传播，促进政治执行官与资深管理者的对话。 经过 20 世纪七八十年的孕育和发展，公共管理的 B 途径与 P 途径逐渐融合，形成公共管理的新范式。 1991 年第一次美国的公共管理学术研讨会在雪城大学召开，可以说是公共管理新范式诞生的象征性标记。 3. 公共管理范式新在何处 凯特尔认为，公共管理运动所发展起来的公共管理途径是一种全新

6、的途径，它既不同于它既不同于传统的公共行政学途径，也不同于政策分析中的执行研究途径，它认为公 共管理途径具有以下的几个特征： 1）拒斥公共行政学和执行研究 2）一种乐观的规范研究领域 3）以顶层管理者的战略决策为焦点 4）通过案例研究来发展知识 5）为管理研究取得与决策研究相同的立足点而奋斗 波兹曼 认为公共管理途径应具有以下的特征： 1） 既关心战略，又关心过程 2） 在强调硬的知识的同时，关注软的知识 3） 问题焦点甚于过程焦点 4） 强雷主张脉络背景和经验知识 5） 关注战略和多元组织的问题 佩里 力图阐明公共管理的理论性质，他认为公共管理提供关于公共管理者在不同场合应如何作为的有用的和

7、实际的 概括或知识。 雷尼 认为公共管理学应着重研究如下三个重要的问题： 第一， 公共组织和管理者类型之间的存在什么样的区别？ 第二， 公共管理所要研究的政治环境指的是什么？ 第三， 说公共部门的管理目标是模糊不清是什么意思？ 林恩 主要讨论公共管理所使用的新的概念框架或理论，包括代理关系，市场、等级和小集团，有限理性和认知风格，集体行动的逻辑和博弈论，组织重构，网络模式，垃圾桶模式，管理工具等等。 三 公共管理学的学科范围 1.对公共管理学的三种不同理解 a.将公共管理学等同于公共行政学，这种用法常见于日 常公共部门管理活动中，也来自于坚持传统的公共行政范式或途径的学者 b.把公共管理学当作

8、公共行政学的一个分支学科，是关于公共行政的项目设计、组织结构化、政策和管理计划，经由预算系统的资源培植、财政管理、人力资源管理、项目评估和审计的应用方法论方面的总的看法。 c.将公共管理学看作一种不同于传统的公共行政学和政策分析的一种新途径、新范式或新的学科框架。 2.公共管理学的研究对象 公共管理学是一个研究公共管理活动或公共管理实践的学科，可以将它界定为一门综合地运用各种科学知识和方法来研究公共管理组织和公共管理过程 及其规律性的学科。它的目标是促使公共组织尤其是政府组织更有效的提供公共物品。或者说，公共管理学是一门研究公共组织如何有效的提供公共物品的学问。 3.公共管理学的学科特征 第一

9、，就研究对象与范围来说，公共管理不仅仅研究政府机关特别是行政官僚，而且把研究的范围扩大到其他政府机关和非盈利组织或第三部门甚至私人部门的公共方面。 第二，公共管理学更具跨学科综合性的特点 第三，公共管理学将研究焦点由传统的公共行政学的内部取向转变为外部取向 第四，公共管理学也涉及大量的公共行政学所没有设计的其他主题，如公共物品，公共选 择等 第五，公共管理学既是实证的，又是规范的 第六，公共管理学将自身建立在当代公共部门管理的实践尤其是政府改革的实践基础上是从政府改革的实践中产生新的理论范式，反过来指导这种实践模式。 四 公共管理学的研究途径和方法 1.研究途径 公共管理学在其发展的不同阶段，

10、采取了不同的研究途径或研究方法。 早期的公共行政学者主要采用制度或法理的研究途径，侧重对政府制度、机构、法规方面的研究 20 世纪 20 年代公共行政学都采用了原则的研究途径，注重对一般行政管理原则的探索和概括 三四十年代，公共行政学推崇经验科学的研究方 法 五六十年代以后广泛的运用运筹学 、系统分析、损益分析、计算机的功能方法及手段。 20 世纪 70 年代发展了 “新政治经济学 ” 80 年代后被广泛应用于公共管理和公共政策领域。 2.研究方法 a.系统分析 b.比较分析 c.实验分析 d.案例分析 五 实践中的公共管理 1.政府管理的起源与演变 a.原始社会就存在某种公共管理活动，但是作

11、为一种专业职业的行政管理活动则是伴随阶级和国家的产生而出现的。 b.国家或政府的公共管理活动是随社会经济的发展而变化的 c.19 世纪末 20 世纪初随着资本主义的发展，西方各主要的 资本主义国家相继进入发达工业社会。这一时期政府的组织机构迅速膨胀，公共管理活动加强，政府增长，公共管理活动的范围扩大，同时，在立法、行政、司法三种权利中，出现行政权力扩张的趋势，形成了行政国家。 2.市场经济国家的政府管理实践 a.在市场经济不同时期，政府干预的范围、内容、力度和方式是不同的。 b.由于经济发展水平、政治文化和历史传统等方面的差别，各市场经济国家的政府公共管理模式也是不同的。 3.转型期我国公共管

12、理的实践 （ 1）传统的政府管理模式的弊端 a.政企不分，政资不分 b.机构臃肿，效率低下 c.权力过于集中 d.政治民主化、科学化、制度化薄弱 （ 2）转型期政府管理面临的挑战 首先，转轨国家的市场体制不是自发形成与演化的，而是要靠政府自身的力量建立起来的 其次，政府必须进行公共管理或行政管理体制的创新，建立与市场体制相适应的新政府管理体制 最后，市场经济条件下政府公共管理的好坏、质量的高低，在相当大程度上依赖于能否建立起一支高素质、廉洁奉公的公务员队伍。 （ 3）入世对我国政府管理提出的挑战 一是入世对政府管理方式的冲击，传统的政府管理方式阻碍了市场化的进程 二入时对政府管理的法制化提出了

13、相当高 的要求 三是入世对公务员素质与能力提出了更高的要求 （ 4）转型期我国政府管理创新 温家宝对今后一段时期深化行政管理体制改革，加快政府管理创新作出的系统说明： 第二， 加快推进政府管理创新势在必行。 第三， 推进政府管理创新，关键是进一步转变政府职能。 第四， 推进政府运行机制创新，做到决策执行和监督的协调， 第五， 推进政府管理方式的创新，加快电子政务的建设 第六， 实现政府管理创新要求必须建设高素质的公务员队伍。 第一章 公共组织理论 第一节公共组织概述 一 组织与公共组织的概念 组织：是指在一定 的社会环境中，人们通过相互交往而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一

14、定方式联合起来的有机整体 公共组织：就是管理社会公共事物、协调社会公共利益关系为目的的组织，它既包括政府组织也包括第三部门组织。狭义的公共组织指的就是国家机关组织。 二 公共组织的构成要素 1.组织人员 2.组织的目标 3.职能范围 4.机构设置 5.职位设置 6.权力与职权 7.权责划分 8.规章制度 9.团体意识 10.组织设计 11.支持硬件 12.技术和信息 三 公共组织的类型 1.按财务 -会计标准分类 可分为六种：政府机构、教育组织、健康和福利组织、宗教组织、慈善组织和基金会 2.按公共权力标准分类 （ 1）强制型公共组织。主要指政府部门。强制型公共组织的主要特点之一就是根据宪法和

15、法律的授权，依靠公共权力对公共事物实行强制性管理。 （ 2）半强制性公共组织。在市场经济条件下，政府管理是 “有限管理 ”即在市场失灵的一定范围内实施管理。 （ 3）非强制性公共组织。这类公共组织不仅数量多，而且同时担负着重要的公共事物管理任务。这类公共组织的最大特点是非强制性和服务性，其中多数是 非盈利性组织。 3.按权威与等级结构标准分类 （ 1）古典模型 古典模型的特点： 1） 组织具有四个基础：目标、过程、顾客、领域 2） 对于每个组织而言，上述四个基础中必须有一个被赋予优先地位 3） 行政部门在最高层次上按主要标准组建，每个部门包含一切有助于实现组织目标的活动； 4） 行政上级仅能有

16、限监督数量有限的直接下属，存在控制范围； 5） 行政权威和责任授予单一行政人员而非董事会或委员会这样的多数成员机构 6） 垂直领导活动与参谋活动被严格区分 （ 2）官僚模型 官僚模型的特点： 1） 基于职能专业化的劳 动分工； 2） 有明确的职权等级制； 3） 有与任职者和职责相关的规章制度； 4） 有处理工作的程序系统 5） 人与人之间关系的非人格化 6） 雇员的选择与提升以其技术能力为基础 （ 3）第三部门行政模型 第三部门行政模型的特点： 1） 公共事物往往由多人的董事会或委员会进行管理，代表多元利益的候选人遍布其中 2） 在很多方面政府成为代理人政府，许多政府工作通过合同委托给第三部门

17、完成，政府官员在处理这些事务时再也用不上自己的等级权力 3） 政府不可能轻而易举的监督组织之外的代理商，除非损害了该项目和所服务的公 共利益，政府不能随意利用等级命令来取消合同 4） 行政组织不是孤立地处理公共事务，它们往往与其他公共组织形成一个网络，通过组织互动来实现目标。 第二节 公共组织的结构 一 管理层次和管理幅度 管理层次：指公共组织内部纵向划分的等级数。公共组织划分层次的目的在于区分工作任务和职权的轻重 管理幅度：指一名上级管理者能有效管理的下级人员或单位、部门的数目。管理幅度是衡量管理工作复杂程度的重要标志，一项工作越复杂，管理幅度一般也越宽。 管理层次与管理幅度在一定规模的组织

18、内呈现反比例关系。管理层次越多 ，管理幅度越小，管理层次越少，管理幅度越大。 尖形结构：管理层次多、管理幅度小的组织结构，其形态类似底宽上窄的金字塔，因此这种形态被称为 “尖形结构 ”，尖形结构中管理层次分明，上级对下级控制严格、影响力强。其优点是权力集中，分工明确，便于统一行动，但因层次多，信息传递途径长，容易造成信息失真，使高层决策被走样执行。此外，上级对下级的严格控制，在一定程度上阻碍了下级积极性、主动性的发挥，工作缺乏灵活性，容易走向僵化。 扁形结构：管理层次少，管理幅度大的组织结构，其形态扁平，因此被称为扁形结构。这种结构管 理层次少，信息传递迅速，不易失真，决策执行时间短，下级执行

19、人员拥有较大的自主权，决策执行面广，也较灵活。不过由于上级对下级控制不强，相对较松散，集体行动难度大。 二 公共组织的一般结构形式 1.直线结构 直线结构的特点是单一垂直领导，其结构简单，领导隶属关系明确，结构中每一层级的个人或组织只有一个直接领导，不与相邻个人或组织及其领导发生任何命令与服从关系。 2.职能结构 职能结构是相关部门在水平方向上依职能不同进行分工，再分别对下级部门实施领导的结构。 3.直线 -职能结构 直线 -职能结构是在综合直线结构和 职能结构基础上形成的一种组织结构形式，各级部门之间既有垂直领导关系，又有水平领导关系。 这种结构加强了对水平层次领导部门的协调领导，有助于克服

20、政出多门，同时，每个下级部门在只有一个明确上级领导的基础上，接受其他相关部门的领导和监督，有助于决策科学化、民主化。 4.矩阵结构 矩阵结构是以完成某项工作为核心，从有关部门抽调人员组成临时机构来履行工作任务的结构。与直线 -职能结构不同的是，矩阵结构中垂直领导与水平领导是并重的。 矩阵结构既保持了组织成员构成的稳定性，又有助于充分发挥组织成员的综合优势，组织效率相对较 高。 旁系组织：是从科层结构的正式成员中抽出一部分人，按自由联合的方式组成某一特定的常设机构，来解决特定问题。与矩阵结构不同的是旁系组织在完成任务时并不与自己的本职工作完全脱离。 三 我国政府组织的结构 1.纵向结构 也称为层

21、次结构，它反映行政组织内若干层次中特别是上下层次之间的领导与服从的关系。 我国的行政组织可以可分为中央与地方行政组织两大类。 中央即指中央人民政府一级，地方政府分为三种类型： （ 1） 两级制 （ 2）三级制 （ 3）四级制 2.横向结构 又称为分部结构，它反映的是同级行政组织之间和各行 政组织或部门之间分工协作的来往关系。横向结构中各部门都有明确的工作范围和相应的权责划分，各部门之间是一种平行关系。 行政组织的活动的复杂性也决定了仅仅按职能方式划分部门是不够的，还应结合其他方式来进行分部，主要有（ 1）按区域划分（ 2）按服务对象划分（ 3）按行业和产品类型划分 四 行政组织体制的基本类型

22、行政组织体制的类型按照不同的标准有不同的划分方法 1. 首长制和委员制 依据行政组织中最高决策权所属人数可分为首长制和委员制。 首长制指行政组织的最高决策权归一个行政首长执掌的组织体制。它的优点是权力集中 ，责任明确，指挥灵敏有力，易于保守秘密，减少不必要的摩擦和损耗，能迅速完成任务。缺点是由于行政决策权的独揽，容易导致滥用权力，独断专行，压制民主，营私舞弊而无人牵制。 委员制指行政组织的法定最高决策权由两个以上的委员通过委员会议集体执掌的组织体制。 它的优点是：能够集思广益，容纳多方面的意见，处世考察周全，委员相互牵制，有利于权力监督。缺点是：责任不明确，容易造成争功诿过的弊端，委员间互相协

23、调不易，力量难以集中，决策迟缓，并且容易泄露决策机密。 2. 层级制与职能制 层级制指行政组织纵向分为若干层次，上 下层业务性质相同，但有隶属关系，业务范围由上至下逐层缩小的组织体制。 其优点是组织系统业务相通，便于沟通领导，利于统一指挥。缺点是上级任务繁杂，往往顾此失彼，缺乏专业分工，行政首长权利集中，容易造成独断专行。 职能制指行政组织横向依据不同的业务性质、职能而平行划分若干部门，每个部门所管业务内容不同，但所管范围大小基本相同的组织体制。 优点是分工明确，有助于工作专业化，提高行政效率，缺点是分工单位无力进行全局协调，责任不明，过细的分工还促使部门主管过多，政出多门，使下级部门无所适从

24、。 3. 集权制与分权制 集权制是指行政权利集中在上级机关，下级机关仅有有限的裁量权，须依靠上级机关的指令办事的组织体制。 优点是政令统一，可在行政组织系统内实行一致的标准，便于集中力量，发挥优势，统筹兼顾。 缺点层级节制过严，下级行为带有被动性，不能因地制宜。 分权制指下级组织在其管辖范围内有较大裁量权，上级组织不予干涉的组织体制。 优点是各级行政组织可以因地制宜的发挥自己的特长和优势，行政措施紧贴实际，能适应客观环境的变化。 缺点机构间协调配合难度大，个别部门的独自行动可能造成整个行政组织的工作混乱，降低行政效率。 第三节 公共组织的过程与行为 一 组织权力及其运作 1. 权力的来源 a

25、正式的职位 b 所控制的资源 c 对决策前提和信息的控制 d 居于组织的中心位置 2. 权力的运行 a. 自上而下的权力运行的目的是控制下属 b. 自下而上的权力运行的目的是控制上级 c. 横向权力运行的目的是控制处在左右的同级成员或部门 3. 组织授权 组织授权分为外部授权和内部授权，外部授权指组织间的授权，如中央对地方的授权 内部授权指上级把权力委派给下属，让下属更加自主地完成任务。 二 .组织冲突与协调 1.组织冲突 当一个组织认为其他组织的行为对自己组织构成阻碍时，组织冲突便产生了。冲突主要有三种形式： （ 1） 目标与顾客的冲突。 （ 2） 功能与领域的冲突 （ 3） 目标的冲突 2

26、.组织协调 组织协调是组织运作的重要环节。也是组织管理者的基本任务之一。组织协调可分为水平协调合垂直协调两类。 （ 1） 水平协调。水平协调是指组织间水平方向上的合作。 （ 2） 垂直协调。垂直协调不同于水平协调，它依靠组织的等级权威来完成协调，是上级对下级组织冲突进行的协调。 （ 3） 组织合作模型 组织合作模型的 主要特征是实行小团体控制；发展具 有高参与性的组织文化；竞争以时间为基础，是效率的竞争；成立自我管理的团队等。 组织合作模型可以有效克服冲突导致的精力分散和资源浪费，增强组织成员俄团结。 三、个体行为与组织行为 1.X 理论与 Y 理论（见孔茨管理学笔记不再重复） 2.公共行政人

27、员行为 a.第一种是 “成人发展模型 ”。 b.第二种是 “文化行为模型 ”。 c.第三种是 “政治行为模型 ” 3.公共选择理论与组织行为 主导理论是公共选择理论或理性选择理论。公共选择理论假定组织中的个体是“人 ”，个体行为具有 “经济人 ”的特征：其一，经济人是理性的，总是做出有 利于自身利益的选择；其二，经济人追求是的自身利益的最大化。 第四节 公共组织环境 一公共组织的生态环境 公共组织的生态环境主要是指组织运行的外部环境，即宏观环境，同时也是包括存在于组织之外的中介环境。公共组织环境就是指公共组织身外所有能够直接或间接队组织存在与发展产生影响的因素的总和。 二、组织环境的基本构成因

28、素 1.政治环境 2.经济环境 3.文化环境 4.技术环境 三、公共组织的变革与发展 1.公共组织生命周期 公共组织生命周期的发展阶段主要有四个： （ 1） 产生（创业）阶段。在这个阶段，组织规模 较小，组织机构处于非规范化的状态，科层结构也不健全 （ 2） 集体化阶段。在这个阶段，组织规模迅速扩大，组织形成了有利的管理层并提出明确的 目标方向 （ 3） 规范化阶段。在这个阶段，组织处于相对稳定状态，科曾结构国家完善，组织管理具有一整套规范化的程序 （ 4） 精细阶段。在这个阶段，科层结构应有可能达到极限，管理者开始尝试改变结构以提高组织效率，组织内部进一步西细化 2.组织变革过程 组织变革不是一个自我适应的过程，而是一个有组织、有计划的过程。组织变革过程主要包括以下环节： （ 1） 对危机的感知 （ 2） 变 革方向的确定 （ 3） 变革 20 世纪 90 年代以来，最引人注目的公共组织变革理论当数 “政府再造 ”论。 4. 组织变革趋势 目前，关于组织变革趋势的研究主要从三个方面展开。 一是着眼于经济时代组织特征及内部个体作用的变化。典型的理论：学习型组织理论 二是着眼于组织结构的变化。如 “无缝组织 ”论以及 “网络组织 ”论、 “虚拟组织 ”论等。 三是着眼于组织功能的变化。诸如 “政府再造论 ”