十三五推进基本公共服务均等化的思路与建议上.DOC

1、“十三五”推进基本公共服务均等化的思路与建议（上）龚桢梽 国家发改委社会发展司副处长今天跟大家一起就“城乡基本公共服务均等化”这样一个主题来做简要的汇报。在接下来的两个小时里，我主要想和大家探讨以下几个方面，我认为比较重要，大家可能也比较关注的问题，主要还是依托我们目前正在编制的这个规划。第一个方面，想跟大家就基本公共服务均等化的相关的概念进行一些介绍和说明。第二个方面，主要就是就我国当前基本公共服务发展的状况，存在的主要问题和我们当前“十三五”时期基本公共服务工作所面临的形势任务，做一个简要的介绍。第三个方面，想结合我们“十三五”时期基本公共服务均等化规划，来谈一谈如何推进基本公共服务均等化

2、，具体的一些思路和一些具体的任务。主要从这三个方面跟大家进行交流。一、什么是基本公共服务均等化下面就开始我们正式的讲课。首先谈一谈什么是基本公共服务均等化。（一）理论来源：公共产品和公共服务到底什么是基本公共服务？怎么样来区分基本和非基本，什么是基本公共服务均等化？尽管在我们国家的相关的政策文件中间，也有过相关的定义。想必大家在平常的工作之中肯定会遇到，我在参与一些相关的学术探讨和地方的一些培训或者调研中间，也有一些地方领导同志常常跟我们探讨起这个问题。就是自己在工作中间，对于基本和非基本，对于均等化，怎么叫均等化等都有一些困惑。其实从概念本身来说，公共服务公共产品它都是有一个西方的理论的来源

3、，首先我们认识基本公共服务，就避免不了有一个公共产品和公共服务的概念。这里幻灯片上给大家显示提到的公共产品，它是指具有消费或者使用上的非竞争性和受益上的非排他性的产品，也就是指能够为绝大多数共同消费或者享用的服务或者产品。我们看这个加粗的三个概念。首先它是非竞争性，也就是一部分人享受这一个产品的话，不会对其他人有影响。那非排他性，也就是某个人利用这一个产品的话不会排斥另外一个人对它的应用，通俗一点来讲就是说我们的公共产品是能为绝大多数人共同消费，或者说共同享用的公共产品或者服务。比如我们城市的交通，比如我们的义务教育等，这些就是我在享用这种服务的时候，别人也同时可以享有。公共服务它是指为了公共

4、利益的需要，向不特定的社会大众提供的兼具非盈利性和非实物形式的服务。注意这里有两个概念，第一个是非营利性，第二个是非实物形式。也就是它首先具有公益的属性，我们的公共服务它不是以盈利为目的的；同时它又有公共的属性表明了它不是限定于少数人，而是面向全体社会大众的，所以这是两个概念，给大家做一个简要的解释。根据这个内容和形式，我们对公共产品和公共服务简单地分为4个类别：第一类，是指基础性的公共产品和公共服务。刚才说到，比如我们的水、电、气、交通、通讯设施等等，还有邮电，还有气象服务，这样的是属于基础性的。第二类，是经济性的公共产品和服务。比如说农业科技推广、农业推广，还有我们的一些方面的咨询服务、政

5、策咨询等等，这些是属于经济性的。第三类，是安全性的公共产品和服务。比如说我们的军队，我们的国防、警察、消防等等是保障人民的生命财产安全的服务和产品。第四类，就是社会性的公共产品和服务，也就是存在于我们的生活的方方面面。比如我们的教育，我们的科学普及、医疗卫生、社会保障以及环境保护等等。这个就是具有一定的社会性，也是我所在的这个司主要要从事的相关的工作，也是我们今天主要讨论的重点-社会性的公共产品和服务。（二）公共服务制度的国际比较刚才简要的对概念进行了说明，下面我们看一看公共服务制度的国际的比较。我们刚才说到了公共服务是一个舶来品，这个服务的本身它体现的是一种公民和国家责任之间的一个公共关系。

6、当这个公共关系上升到制度层面的话就成了一个国家的福利制度的选择。所以我们经常说到你有没有享受这个福利，你们地区的福利是什么样子？你们这个国家有哪些福利？这里在国际上来说，一般以丹麦学者艾斯平安德森的分法，我们分为4类的福利模式，第一类是代表北欧国家的叫做普惠型模式；第二类，是代表欧洲大陆国家的叫做合作型模式；第三种，是代表美国发展的叫做补缺型模式；第四类是代表东亚国家，主要是以日韩为主的发展型模式。那这几类模式，它们之间的区别是什么？有什么共同点和不同的方面，我们来看一看下面的这张图-不同福利模式的比较。首先，美国的这个补缺型的模式，它主要是一种选择性的原则，也就是说它是根据贫困和需求的程度来

7、进行提供福利的，不是说每个人均等的，每个人都享有这种福利。也就是通过税收的形式只有属于值得救济的穷人和可能暂时需要经济和社会援助的人，才能够得到它相应的福利模式，这是从面上来说，它是属于这一类。那对于德国，意大利等欧洲大陆国家，它们主要是通过缴费的方式来体现了他一种社会地位和工作环境。也就是只有体制内的人通过相应的社会保险才能够获得相应的收入的保障，这样体现了一种他的社会身份，和一种地位的象征。第三类，是大家可能了解的比较多的，主要是北欧，像瑞典、丹麦这些国家，它们一种普惠性的发展模式。那这种发展模式的话，它是人人共享、普遍享有。这种情况下主要是与是不是本国的居民，是不是在这居住了相应的年限相

8、挂钩，通过国家的税收给他们体现给全体人民都相应的获得实物和现金的福利。最后，像我们邻国日本和韩国的话，它主要就是属于一种经济和福利互促共进的一种方式，就是所有的福利政策是要有利于他们经济发展的，但是经济发展的同时，也会进一步的改善他们的福利政策。这是几个制度的比较。那么通过这个表的话我们可以看一看它们的共同点，首先，各种福利模式 ，它都包含在我们主要的一些领域，比如我们的社会保障，我们的基本医疗还有就业，还有住房，还有教育等。它满足的都是一种基本的需要，而且体现的是一种机会的均等，也主要是要通过我们的福利来解决我们一些社会的矛盾和社会管理方面的问题，促进社会的公平和谐和稳定，这是政策的目标是相

9、同的。但是不同点来说的话，就是政府和市场发挥作用的大小以及体现公平和效率的权衡程度是不一样的。具体我们来看一看，首先这种补缺，也就是你没有什么我们就来补充它，还有一种合作的理念，在每一种模式里面都有，只是发挥的作用不同而已。比如我们提到的典型的补缺型国家美国，它也有几项福利制度是面向大众的，特别是奥巴马提供的医改方案，它也是一种促进大家都有享有的一种往大众化方向的一个发展趋势。同时，一个国家公共服务制度的安排在很大程度上，也受到该国的历史条件，经济发展，文化基础政府管理方式甚至各种学术思潮的影响。那在实践中我们可以总结出来，他们个国家基本上都形成了一个从无到有，从低水平到高水平，从不断完善到逐

10、步健全的这么一个过程，同时也与经济发展的阶段性体现了很强的正相关性。还有一点就是一旦脱离经济发展水平的支撑，那这个国家的福利水平就可能会引发危机。怎么说？因为福利必须要有一定的财政和经济的支撑来做保障，特别是像于瑞典这样的国家普惠型的模式，它是属于政府主导，通过高税收的收入，然后再从摇篮到坟墓，也就是从你出生到你死亡这个全阶段的社会保障体系都很健全，而且给予的水平也比较高，覆盖面也比较广。这种方式如果在经济高速发展的阶段，是能够很好的促进全民共享的，但是随着上个世纪80年代后期石油危机的影响，像瑞典这种模式就开始出现问题了。比如福利的高速的增长，然后没有差异的福利挫伤了人民的积极性，而且这种大

11、搞福利带来的一种（后果）就是福利陷阱，给地方政府和当地政府都会造成特别大的负担。所以为了应对这样一些问题，瑞典政府也采取了一些措施，比如他们要求个人能够更多的缴费，同时要求地方政府能够承担更多的责任，再就是积极吸引一些私人的机构来参与这些公共服务和社会福利的供给，这样一种方式才能够保障它这个福利制度是可持续的。所以总体来说，他们都出现了一种制度的安排是弹性化的，政策目标也是根据本届政府或者当时居民需求有所导向，同时也体现了这种调控手段一种趋同。这是我们对国际上不同福利模式的一个比较。（三）基本公共服务均等化-中国的实践1、我国基本公共服务的发展脉络下面我们来看看我们国家基本公共服务均等化发展的

12、一个脉络。早在2005年，我们党的十六届五中全会的时候，就首次提出了公共服务均等化的原则。在2006年十六届六中全会的时候，又提出了要逐步形成惠及全民的基本公共服务体系。到2007年的时候，“十七大”报告进一步的要求要推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系。到2011年的时候，“十二五”规划纲要提出要把基本公共服务制度作为公共产品向全民提供，并且在“十二五”规划文本中间开辟了一个专栏，来部署“十二五”时期的基本公共服务体系建设的重点任务。到了“十八大”进一步地提到，要加快形成政府主导，覆盖城乡可持续的基本公共服务体系，并提出到2020年要基本实现基本公共服务均等化这样一个目标

13、。到十八届三中全会的时候，更是明确的在基本公共服务领域有两项重点改革任务，第一项就是要推进城乡基本公共服务均等化，第二项是要促进城乡基本公共服务常住人口全覆盖，这是十八届三中全会提出的改革任务。那么在五中全会建议的时候，就提到了要增加公共服务供给，在“十三五”规划纲要的时候更是明确地提出，要加快健全国家基本公共服务清单，然后要健全基本公共服务制度。从总体上来看，一系列中央文件的这个表述，它体现了我们基本公共服务概念的不断的聚焦和完善，同时也是看到了我们国家在基本公共服务领域的实践的逐步的发展过程。2、什么是基本公共服务那什么是基本公共服务？我们看看这个图，我们认为如果把公共服务作为一个特定产品

14、和服务的集合，是这个大框的话，那基本公共服务的话我们认为就是其中的一个子集，就是它中间这个核心的小圈部分。在“十二五”规划中间是这么来定义基本公共服务的：是指在一定的经济社会条件和发展时期内由政府主导，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。我认为这里面有3个点是非常重要的，我们的基本公共服务是跟当时的经济社会发展相适应的，这是第一个-它的前提；第二个，我们的基本公共服务是由政府主导提供的，注意是由政府来主导的，但是不是政府主办的？主导和主办不一样，这是第二个概念；第三个概念，就是它是保障期居民的基本的生存和发展需求，不是说每个人都要去上最好的学校，要看最好的医生，要住最好的房子，这肯定

15、不是我们的基本公共服务。所以我们把握了这3个关键词，也就明确了什么叫做基本公共服务。那从狭义上来讲，基本公共服务主要就是我们在“十二五”规划中间明确提到的9大领域的80项服务项目，它主要分为44类，而且在“十二五”中间我们都提供了相应的标准，这是狭义上的理解。那我们觉得对于基本公共服务的发展本身来说，从广义上来看它应该还包括支撑刚才说到的这些项目的一些具体的设施建设、人员培养、服务供给、财力保障等等相关的活动，这样才是构成了我们基本公共服务的整个的一个体系。所以总体来看，基本公共服务是公共产品和公共服务的一个重要的组成部分。它一般是强调两个特点。首先基本公共服务的价值基础是对公民基本权利的保障

16、。一般认为主要有这么几个权利，第一个是生存权，第二个是健康权，第三个是居住权，第四个是教育权，第五个是工作权，第六个是资产权。也就是基本的公民生存和发展需要，就是他的生存、他的健康、他的居住、他的受教育、他的工作和他的基本的资产保障。那这些从马斯洛需要层次理论来说，这是一个涉及到人的基本的生理需要和安全需要的较低层次，但是这些决定了公民的基本的发展和基本的条件，是政府必须承担的底线。另外一个方面就是基本公共服务保障，它的责任主体是政府，政府只有通过保障充足优质的基本公共服务，才能够体现政府在公共服务方面的重要职能，这是主要来说它的两个特点。3、什么是基本公共服务均等化那什么叫做基本公共服务均等

17、化？均等化的概念我们是这么界定的，是指全体公民都能够公平可及的，获得大致均等的基本公共服务，它的核心是机会均等，而不是简单的平均化和无差异化。所以从这个概念来看，我们主要从需求和供给的角度来对它进行解读。从需求角度来看，随着我们城乡居民的收入水平提高和生活质量的改善，我们的消费结构也在大大的升级，那对于基本公共服务的需求，可能大家会不断的完善，这样就为我们基本公共服务的发展提供了新的动力。以前来说，可能我们每天看一场电影，有电影可看我们就觉得可以了，现在不行，我们要看美国大片，要看我们国家拍的大型的3D、4D的影片，那这种服务就是公民的服务层次和服务水平有进一步的提高和提升。从供给的角度来说，

18、我们的服务项目和内容往往又受制于一个国家或者一个地区的具体的财政收入水平，说白了就是有多少钱办多少事。那么政府需要在我们在需求和供给之间找到一个平衡点，就是说保证在我们财力可控范围之内的公共服务的提供，才能够说是一种基本的公共服务。因此从基本公共服务这个概念的提出，也就暗含了我们政府提供公共服务的职能，它不是无限放大，也不是说要进行福利的过度安排的意思，是控制在大致的均等的范围之内，而且是基本的可及的范围之内，所以我们就要注意避免发生像北欧那些国家的“福利上去了下不来”这样一种“福利的陷阱”。那怎么来理解基本公共服务的均等化？我们从4个层次来说。第一个方面，基本公共服务的均等化不是平均化。所谓

19、平均就是等额分配，就是小朋友排排坐分果果，每个人拿到的都是平均的，没有任何差别的。其实不管是从人的基本生存权出发，还是从城乡区域之间的地理特征，然后历史文化传统等，每个地方对基本公共服务有一定的偏好和地域性的要求。比如我们去基层调研，同样是在农村，老百姓需要有一个活动的场所，可能在广西有些地方就需要有一个戏台，因为当地老百姓爱看戏，那么在于东北的话，可能需要有一个大家平常能够一起看演出或者一起大进行广场活动的空旷的地方。大家对这一块的，即使是户外的这个公共服务需求也是不一样的，所以体现了一种偏好和差异，我们不能不根据这些实际情况进行简单的平均化。第二个方面，就是基本公共服务均等化，不是财政投入

20、的均等化。实际上我们也知道，不同地区的基本公共服务供给的成本是不一样的，投入的平均化往往会导致结果的不均等，所以还是要根据实际情况来进行投入。第三个方面，就是基本公共服务均等化是最低标准的均等化。它体现的就是说一种底线服务，也就是上不封顶，但是下要保底，我们现在经常说到的要兜住这个民生的网底，那就是主要通过我们基本公共服务这一块来起到兜底的作用。第四个方面，就是基本公共服务均等化强调的是一种标准的动态调整。我们经常说我们在安排政府福利的时候，一定要遵循尽力而为，量力而行的原则，也就是既要保障城乡居民的公共服务的需求，又要避免了脱离目前阶段的发展实际来进行贪大求洋。那什么服务可以纳入基本公共服务

21、？公共服务的最低标准是什么？应该随着经济社会发展的水平进行相应的动态的调整，但这个调整是一个渐进的过程，也就是要逐步从小到大，从低到高，然后难易的程度从简单到容易，这样一个原则来稳步的推进，这样才能够更好的把握我们的基本公共服务均等化。二 我国基本公共服务均等化发展状况上面就主要是简单地就我们基本公共服务，相关的理论发展和国际比较的脉络给大家进行一个梳理，下面我们进入到第二个方面-我国基本公共服务均等化的发展状况到底是怎么样子的？（一）“十二五”时期取得的成绩刚才我们说到从“十二五”时期，我们国家制定了首部国家基本公共服务均等化规划，当时是叫体系规划。从这个规划实施的这几年来看，我们国家的基本

22、公共服务体系的发展和完善，应该是说取得了相应的成绩，那么我们下面主要从以下几个方面给大家介绍。1、基本公共服务体系初步建立第一个，是在“十二五”时期，我们国家的基本公共服务体系的初步建立，这个体系是什么样的一个体系？就是保基本、强基层、建机制。所谓保基本就是主要围绕我们老百姓广大人民群众最关心、最直接、最现实的基本利益需求，我们从国家层面提出了九大方面44类80项基本公共服务项目，并且每一项都明确了我们国家的基本标准。这个是第一个方面。第二个，强期层是什么呢？我们通过一系列的保障工程，包括从发改委的角度来安排资金，从财政的角度来安排补贴，从部门给予相应的资金，还有各级政府部门的大力推进实施的一

23、大批的保障工程，从基层这个角度夯实了我们基本公共服务的一个基础网络，从地方到中央这个整体来说，这个制度框架都已经进行了较好的搭建。第三个，我们也从国家层面提出了一系列的，比如财力保障、供给方式、绩效评价等制度安排，所以看得出来总体上这个制度设计是在系统而整体的推进的。2、基本公共服务的水平显着提高那第二个方面，就是我们“十二五”的基本公共服务的水平是显着提高的。在我们刚刚说到了九大领域，一个是教育，一个是劳动就业，第三是社会保险，第四是社会服务，第五是基本医疗卫生，第六是人口计生，第七是住房保障，第八是公共文化，第九是残疾人服务。从这九大方面的话，大家都提出了相应的服务的指标，这些服务指标完成

24、的怎么样？我们回过头看一看，现在基本公共教育领域，我们的9年义务教育巩固率已经达到了93%，高中阶段毛入学率也提高到了87%，那还有一些在这个表上大家可以看看，比如我们看在大家还可能比较关注多一点的，像农村五保集中供养率，现在是到了31.4%；还有我们的医疗卫生这一块，婴儿的死亡率也是降到了8.1，总体来说就是这些服务水平也得到了相应的提高。刚才说到的是某项指标。下面是从面上来说，我们看教育领域，9年义务教育的巩固率刚才说到了，特别是进城务工人员随迁子女在流入地的公办中小学进行义务教育就读的比例现在达到80%。在就业方面，我们看全国就业人员已经达到了77451万人，而且参加劳动技能后就业率平均

25、达到了70%以上。在社会保障领域，我们看城乡居民养老保险制度已经实现了整合，而且保障的水平也在大大提高。在社会服务，主要是民政这一块，像临时救助制度已经得到了全面的实施，残疾人小康这个进程也在加快推进。在卫生领域，我们的公共卫生服务项目增加到了12类，而且国家的公共卫生经费已经提高到每人每年40元，这城乡居民的基本医疗保险补助提高到了380元，而且我们的健康水平的指数已经达到了中高收入国家水平，在今年刚刚召开的全国卫生大会上面，我们也看到总书记提到了一系列健康方面取得的成绩。还有保障性安居工程开工率和棚户区的改造率也取得了非常快的进步。最后像我们的文化设施，全民健身活动的开展以及广播电视的覆盖

26、率等，都在“十二五”时期有一个很明显的提高。3、资源投入快速增加第三个方面，就是我们各级政府各类的资源投入也是快速的增加。首先，我们看财政的一个数，在“十二五”时期，我们财政教育的支出占财政总支出的比重到了15.7%，文化传媒占到了1.78%，社会保障和就业占到了15.97%，医疗卫生占到了6.31%，住房占到了3.31%，也就是我们国家在民生这一块的保障支出达到了60%左右。同时像我们发改委来说，在“十二五”时期，国家安排中央预算内投资用于社会事业，每年大概都有500亿以上，是“十一五”时期的两倍多，这个基数还是相当大的。那我们再看刚才说到的预算支出，大家可以看刚才提到的这个表格，主要是这五

27、大领域，总体来看它的支出水平都是有明显的提高。4、公众满意度不断提升政府做了这么多老百姓的感受怎么样？我们的主观感受是怎么样？我们也做了一个公共服务的满意度调查，这边只是在规划中期，也就是2013年的时候，我们做到了这样一个调查。总体来说,平均分是69分到70分这样一个大概的水平。总体从这几个方面来看，水平比较高的，我们看属于文化体育医疗卫生比较高，那社保和住房可能还需要进一步的提升。这是居民的满意度在不断的提升。（二）“十二五”时期存在的问题刚才说到的是我们取得的主要的成绩，但是我们也要看我们在取得成绩的同时，仍然存在供需矛盾比较突出、供给模式较为单一、民间资本进入存在困难、体制机制仍然不健

28、全这样一些主要的问题，下面我们来逐一的进行分析。1、供需矛盾比较突出从供需矛盾方面来看，主要就是供给不足和发展不均衡这两大问题。第一方面，是我们偏远地区、农村地区、边疆地区、少数民族地区的公共服务设施依然滞后，服务的供给能力仍然不足，质量和水平仍然不高。另外一个方面，就体现为城市和农村欠发达地区与发达地区，常住人口与流动人口，他们之间的基本公共服务保障水平仍然存在较大的差距。这里我们来看一看一些数字，这是2014年底我们全国参加养老保险的人数，全国是8.4亿人，应参保者为10.2亿，那覆盖率是82.4%，还有近1.8亿人游离于这个制度之外，没有得到保障。其中我们看看农民工，参加城镇职工养老保险

29、的只有2500万人，占1.68亿外出农民工总数的15%不到。那么同期还有1.2亿个体工商户和灵活就业人员参加社会保险，他们的人数占比只占到41.7%。整体来看就是我们的覆盖没有那么健全。下面我们再看这样一组数据，从医疗卫生的医护人员、城乡医护人员和相关的一些指标来看，2014年每万人医疗机构的床位数城市是农村的2.21倍，每千人执业助理医师数的城市是农村的2.34倍，每千人口注册的护士数是3.28倍；还有从逆向的一个指标看，五岁以下儿童的死亡率农村是城市的2.4倍。所以城乡之间的这个差距，光从医疗这一块的一些数据来看，就反映的非常明显。再从区域之间的发展来看，从教育投入上来说，一是教育阶段的办

30、学的地区间差异也是非常大的。这也是一个2014年的数据，小学和初中的生均公共财政预算教育事业费，北京排全国的首位，分别为小学是23441元，初中是36507元。从小学来看，最低的是河南省，它的标准仅仅为4447元，贵州是初中最低为6924元，两项指标它们高低差都达到了5倍以上，所以这体现了当时区域发展的不均衡。还有一个教育投入，我们来看9年义务教育学历合格的高一级教师的比重，大家看看东部地区的比例达到了近90%，那中西部地区的这个比例还有一定的差距。也就是我们的城乡，我们的区域，我们的人群之间的这个不均等化的现象还是比较严重的。2、供给模式比较单一第二个方面，是供给模式比较单一。长期以来，我们

31、的公共服务大多数都是由政府负责投入和付费，政府不仅包揽了这个产品的这个生产，还有分配，它既是一个决策者，也是一个服务的提供者，同样还是一个这个服务效果的监督者。因为承担了这么多功能，在这个议题上肯定对于它质量和水平的影响会有一些弊端，主要体现在我们的集中决策，多元化的需求就难以得到满足，也削弱了均等化的政策效果，往往出现了有些地方总体不足，但有些地方又局部非常浪费。这种模式也排斥了其他的社会力量，比如民间投资。比如社会资本要进入到我们这个领域，这样就影响我们公共服务和公共产品规模的扩大，也影响了服务质量和水平的提高，因为缺乏一个竞争的效率和激励的作用。3、民间资本进入困难我们来看第三个方面，主

32、要就是民间资本进入到这个领域还存在一些困难。在我们调研之中，有地方都多次跟我们反应，特别是现在民间资本进入比较活跃的一些领域，比如社会办医，比如民办养老机构等，他们提出来目前在进入到我们这个公共服务领域，一些审批的环节仍然还是比较多的，而且审批的效率是比较低的。好不容易我要投入一个项目，如果政府的审批效率比较低的话，那等到这个商机过去或者等到这个市场过去以后，可能社会资本它又不愿意投入这一块了，就会有这样一个问题。第二个，就是还有一些我们从2003年开始，我们相继出现出台了一系列的促进，比如说社会办养老、文化，还有体育等这样一系列的相关政策都对一些民间资本放开，提供一视同仁的待遇，且都提出了相

33、关的政策举措。但是我们在调研中间还是发现了很多地方的执行力方面还有一些偏差。第三个，就是一些政策出台以后，也没有及时的跟进。因为从中央来说的话，全国一盘棋可能没有针对某个地区有一些具体的更具操作性的举措，那在地方政府来出台这个文件的时候，我们是希望结合实际有进一步的创新和进一步的结合实际的突破，但是往往来说可能这一块的这个力度也没有那么大，影响了一些实际的效果。4、体制机制尚不健全第四个，就是体制机制。刚才也说到了我们的，比如公共财政的保障机制，那一般性转移支付和专项转移支付在基本公共服务领域的保障还有待提高。再就是我们这种城乡的二元结构，在城市的公共服务来说可能科技主要是一种，就是优质的一种

34、服务资源比较少，那在农村来说的话就是服务的可及性问题，它达不到，可能本地区就没有这个服务项目，它必须要到镇上面去或者要到县城里面去，才能够享受到相应的服务。还有就是我们基层政府，可能是上面千条线下面一根针，所以最后主要政策的落实，都还是要靠基层政府，但是基层政府的人财物的匹配，可能跟我们大量的行政事务性工作又不那么匹配，影响了效率的提升。最后就是在我们这一块的监督评估机制，也有待我们进一步的来完善。这个是我们提到的我们基本公共服务目前阶段的一些主要的问题。（三）“十三五”时期面临的形势要求相比于“十二五”时期，“十三五”时期，我们的基本公共服务又面临哪些机遇，面临怎样的发展形势？下面这个表格我

35、们进行一个简要的梳理，可以看一看在“十二五”时期，我们的发展基础-基本公共服务的框架体系刚刚搭建，在这个时候人民群众对于上学、就医、社保、文化生活的难点问题是一个逐步有效的得到了缓解。但是“十二五”规划之前，没有编过国家层面的基本公共服务规划，在这项工作来上来说是没有先例可循的，这是当时的一个发展基础。在“十三五”时期，我们可以看到通过“十二五”的发展，目前从中央到地方，从政府到社会，以基本公共服务为核心，上下联动，多方协调配合的这样大的民生保障格局已经形成。也就是我们很明显的感觉到地方去的话，政府可能对于民生的关注（提高），政府经常有十大民生工程、暖心工程、兜底工程等等，政府在对于老百姓民生

36、需求的回应和一些实实在在的办实事的过程中间，往往把民生领域的这些工作都提到了议事日程，所以这一块的基础应该是有很大的提高。那在面临的形势和环境来看的话，在“十二五”时期是当时的公共服务需求是非常旺盛的；国家的财力水平也有一定的增加，所以国家在财政方面的投入，也是比较有保障的；再就是各级的财政体制，都会有相应的支撑。到了”十三五”时期，我们现在目前面临的形势是经济发展进入了新常态，然后需求结构也出现了新的变化，而且宏观经济的发展，总体上财政收入和支出的水平可能没有“十二五”的发展速度。再就是我们的一些互联网、大数据等这样一些新信息技术的快速发展也大大提高了公共服务水平。再就是目标，“十二五”时期

37、，我们是要求全面建设小康社会，“十三五”时期，我们已经明确的提出要全面建成小康社会，而且明确提出要补短板，要做好脱贫攻坚，那么脱贫攻坚，补好短板最重要的民生领域，老百姓最关切的一些焦点就在我们基本公共服务领域，具体我们来看看当前的形势。首先，在”十三五”时期 ，宏观经济的约束进一步的趋紧。那同样就会给我们的民生的支出和保障的力度带来一定的压力。从国际环境来看，经济金融危机以后，世界经济复苏还比较缓慢，目前各个国家之间的博弈，还有国际秩序的调整也会带来一系列不确定的不稳定因素。从国内来看，我们进入新常态以后，意味着我们经济的增长速度要从10%左右的高速增长，向中高速平稳的增长过渡，在经济结构调整

38、的过程之中，经济的速度放缓，那我们的结构也要进行调整，财政的收支难度也进一步的加大。这在一方面对公共服务的支出水平和保障水平提出了一些挑战，但同时=公共服务领域都是属于服务业的行业，那这一部分正好是跟我们国家调结构惠民生这样一个大体的战略部署是非常吻合的，所以说应该也是机遇和挑战并存的。这是在宏观经济层面来说。第二个方面，是我们的社会发展环境也发生了一些深刻的变化。首先是新型城镇化背景下，人口流动进一步的加速，传统的城乡二元结构这种情况的出现同时，我们在城市里面又出现了一种城市的内部的二元结构。也就是常住人口和外来人口的这样一种结构导致了我们农村的公共服务设施，可能我们当时按照逐级都要建，建完

39、了以后的话就闲置了，效率没有体现出来。那么城市外来人口到了城市里面以后的话，当地居民的社区的一些服务，可能他进不去，但是对于这部分群体，我们又没有专门的一些服务设施和服务机构来进行匹配。比如我们在城市的经常看到一些流动人口，他们就在一些桥下面唱歌，在一些马路旁边来进行晚上的广场舞等文体活动；还有就是在一些城市的学校，出现了一些大班额的现象非常严重，就是一个班上的学生特别多，这样的话是需要我们在公共服务资源配置的过程之中，充分考虑城镇化的这样一个发展趋势以及新的城市的二元结构的一个发展情况。第二个方面，就是我们的人口的老龄化。我们进入老龄化阶段以后，我们的生育率是持续保持低的水平。劳动年龄人口下

40、降了，那老年人口抚养比又上升了，这样对于老年人，对于健康需求的这种服务诉求会越来越多。还有我们全面放开二孩，对于妇婴，对于学前教育等，这样一些服务需求也是越来越多的。第三个方面就是社会结构也出现一种多元化。因为人口的流动，还有我们社会格局的变动，各个社会成员更加有公平意识，有社会公民的意识。他们对这种公共服务的公平性、均等性的诉求也在日益的增加。刚才最后还说到信息技术的发展，这个对公共服务的方式有一些革新。比如我们今天通过这样一个远程培训的方式，这其实就可以减少传统的教育要受时间空间的限制，大家要集中在某个时间、某个地点，然后到某个场所来进行教育培训。现在通过这种远程的网络教学和培训，体现一种

41、优质资源的共享，同时每个地区不管在山区还是在城市，不管你是上班族还是是公务员，那你有这块需求，我们通过相应的服务给你保障，保障人人均等的享有这样一些服务。同时还有互联网也给我们媒体的舆论宣传也到造成了很多的影响，所以我们现在在网上的这种舆论，在居民的这种诉求，通过网络意见领袖的表达，也有非常大的变化，我们如何来积极的应对，如何来确保我们的工作能够及时跟得上，这也是我们要及时来推进的。最后一个方面就是体制机制改革 在十八届三中全会以后进入到了深水区。比如一些影响到我们公共服务的具体的问题，像公共服务的这个闲置的问题，城乡区域的差距的问题，还有基层服务人才不够，流动性差的问题，还有促进基层政府均等化的财力保障的问题等，这些都是影响公共服务的进一步的改革创新的一个体制机制障碍，就需要我们来因势利导进一步的突破，这是我们面临的形势。刚才说到的就是第二个部分， “十二五”时期基本公共服务取得的成绩，我们目前存在的四个方面的问题，还有在“十三五”时期，我们面临哪些发展的形势和要求。