农业保险政策体系建立与完善探析.DOC

1、 1 农业保险政策体系建立与完善探析-基于江苏连云港市农产品成本调查和农业保险数据的分析韩曙平、王浩、陈福银、张正球）农业政策保险是各国为了维护粮食安全，保护农业生产的稳定性，而建立的政府推动，财政补贴的保险制度。农业是高风险行业，农业生产经营中既有市场风险、经营风险等一般企业的风险，同时还受自然灾害等自然风险的影响，其风险明显高于其他的行业。同时，农业是国民经济的基础，其产出既关系民生中的粮食安全，又与农民收入密切相关。但是，商业保险公司又因为农业保险风险高，成本高，推出农业保险产品的动力不强。世界各国的实践表明，农业保险是政府支持农业发展的重要政策手段。中国农业保险经历了三十多年的保险实践

2、，从 2007 年开始由政府介入实施，到目前已经形成了一套比较成熟的中国农业保险体系，本文主要从中国农业保险的政策体系的描述出发，根据连云港市物价局对 80 户农产品成本调查户的抽样调查和历年的农产品成本调查资料的分析，分析中国农业保险体系中存在的主要问题，并探索中国农业保险完善的措施。一、中国农业保险制度的建立和发展改革开放至今，我国农业保险经历了市场化改革前期的蓬勃发展，市场经济体制确立时期的探索和困扰，并最终迎来和新一轮农村保险试点的全方位推进。 （黄英君，2009） ，1982 年，国务院批转了中国人民银行关于国内保险业务恢复情况和今后发展意见报告 ，中国农村保障体系逐步由国家救济转向

3、农业保险，同年，中国人保全面恢复试办农业保险，在全国范围内进行了大规模农业保险试验。从试办到1992 年，是由低速增长到高速增长的发展过程，农业保险得到了快速平稳的发展。这一时期的农业保险主要是畜禽保险和粮、棉、油、菜、烟等。1993 年中国保险业开始下降，直至 2004 年，2004 年中国的农业保险收入是 1992 年的一半。自 2004 年开始， 在长达十年时间里中共中央国务院十个“一号文件 ”都做出 2 了关于农业保险发展的指导意见，其中九个“一号文件”中提到政策性农业保险并从不同层面一再强调建立和健全政策性农业保险制度。 （庹国柱，2013）各地开始试行由更多的保险公司与地方政府签订

4、协议，代办农业保险。2004 年一年间，保监会批准了吉林安华农业保险公司，上海安信农业保险公司等专门的农业保险公司，批准了法国安盟保险公司成都分公司开业。批准筹建了阳光农业相互保险公司。2005年，中国农业保险机构业务迅速恢复发展，中央政府开始干预农业保险始于 2007 年，2007 年国家开始确定 6 个试点省份包括江苏，进行农业保险的试点工作，经过近 10年的发展，中国农业保险已有比较大的发展，从最初的 7 亿元收入，已发展为 2014年 325.78 亿元的收入，农业保险在财产保险中的比例也逐步提高，从 2005 年的0.55%发展到 2014 年的 4.23%，农业保险深度也从 200

5、5 年的 0.03 发展到 2014 年的0.54。十年间财产保险的赔付率平均为 50.59%，而农业保险赔付率平均为 63.92%,由此可见，农业的确是高风险行业。表 1 2005 年2014 年中国农业保险发展情况表项目年份财产险保费收入（亿元） 农业保费收入（亿元） 农业保险赔付（亿元）农业保费收入占财产险的比重农业保险赔付率(%)农业保险深度（%）财产保险赔付率（%）2005 1281.11 7 6 0.55 85.71 0.03 52.432006 1580.35 8.48 5.91 0.54 69.69 0.04 50.392007 2086.48 53.33 29.75 2.56

6、 55.78 0.19 48.912008 2446.25 110.68 64.14 4.52 57.95 0.33 57.982009 2992.9 133.9 95.2 4.47 71.10 0.38 52.652010 4026.89 135.9 96 3.37 70.64 0.34 43.612011 4779.06 174.03 81.78 3.64 46.99 0.37 45.762012 5529.88 240.6 131.34 4.35 54.59 0.46 50.932013 6481.16 306.59 194.94 4.73 63.58 0.54 53.062014 75

7、44.4 325.78 205.8 4.32 63.17 0.54 50.21二、近年连云港保险发展情况江苏省是国家农业保险政策实施较早的省份，其农业保险在发展初期主要分为淮安的政府与商业保险企业的“联办共保”模式和苏州的“委托代办”模式。江苏省政府办公厅下发了2012 年全省农业保险工作的通知 ，对种植业品种，包括小麦、水稻、玉米、油菜和棉花，各级财政保费补贴原则上不低于 70%。其中，中央财政补 3 贴 35%，省级财政补贴 25%，差额部分由市、县财政根据实际情况给予补贴。对能繁育母猪、奶牛保险，各级财政保费补贴比例不低于 80%。对其他种植、养殖参保品种以及高效设施农业参保品种，省级财

8、政保费补贴采取差别化的地区标准。其中苏北补贴高达 50%。 通知强调，加强农业保险运作规范程度。规范保险统一条款，为确保风险的统筹与分散，江苏省农业保险继续实行统一的条款、责任和费率，保险条款、责任和费率一经确定，各地必须严格执行，不得随意变更。连云港是江苏省苏北的一个农业产值较大的地区，从连云港市近几年的发展情况来看，农业保险收入总体呈不断上升的趋势，农业保险在财产保险的比例较高，四年中前三年都占到财产保险收入的 13%14%，2015 年农业保费收入下降，但农业保险保费收入依然占到财产保险保费收入的 9.28%，远高于全国平均水平。相应的，连云港的农业保险深度也高于全国平均水平，由此可见，

9、连云港农业保险的发展水平处于全国先进水平，连云港农业保险发展中的问题从一定程度上能够代表中国农业保险发展过程中的水平，其结构和发展情况也有一定的代表性。表 2 20122015 年连云港农业保险发展情况表项目年份财险保费收入（万元）农业保费收入（万元）农业保险赔付（万元）农业保费收入占财产险的比重（%）农业保险赔付率(%)农业保险深度（%）财产险赔付率(%)2012 128328.66 17955.17 6566.53 13.99 36.57 0.77 54.592013 156722.87 23229.72 9077.21 14.82 39.08 0.90 55.662014 173626.

10、14 24514.14 11337.59 14.12 46.25 0.88 53.902015 199948.86 18559.42 14561.27 9.28 78.46 0.62 48.87（一）连云港保险整体结构连云港当前保险产品可以分为粮食保险，设施农业保险和养殖业保险三个主要的大类。2012 年，其保费收入中种植业保险份额较大，种植业中主要险种主要有小麦，水稻和玉米，其保费收入在近年来基本稳定，近两年略有降低。但粮食保费收入在农业保险收入的占比，2012 年超过 60%，达到 62.33%，到 2014 年仅占农业保险保费收入的 43.89%，降幅明显，2015 年恢复到 56.31

11、%。近年来增长较快并相对稳定的是养殖业保险，其保费收入在农业保险中的占比从 2012 年的 13.22%上涨到 2014年的 28.79%。从其保险种类包括繁育母猪，育肥猪，肉用仔鹅，蛋鸡，肉鸡等；设 4 施农业 2013 年增长较快，2014 和 2015 两年下降明显。其保险种类主要是大棚蔬菜、露地蔬菜、水果等。表 3 20122015 年连云港保险发展结构表2012 2013 2014 2015农业保险总保费收入（万元） 17955.17 23229.72 24514.14 18559.42粮食保费收入（万元） 11191.19 11298.52 10759.11 10449.93粮食保

12、费收入占比（%） 62.33 48.64 43.89 56.31设施农业保费收入（万元） 4390.81 7860.52 6696.98 3454.96设施农业保费占比（%） 24.45 33.86 27.32 18.62养殖业保费收入（万元） 2373.33 4067.05 7058.06 4654.53养殖业保费占比（%） 13.22 17.51 28.79 25.08（二）连云港种植业保险结构种植业中小麦、水稻和玉米是连云港主要粮食作物，其种植面积中小麦最大，其次是水稻，最后是玉米，连云港的气候一年两季，冬季主要种植小麦，夏季主要种植水稻或玉米，从种植面积来看，三种主要粮食作物每年都在递

13、增，但是承保面积从 2012 年开始逐年下降，虽然下降不多，但趋势比较明显。从连云港市农产品成本调查数据分析，主要种植业中，水稻、小麦和玉米保费由农民自交 25%，县区财政补贴 15%，省级以上政府补贴 60%。水稻、小麦和玉米，550 元保险金额，按照 4%的保险费率，每亩保费为 22 元，其中农民承担 25%，即每亩农民自交保费 5.5 元，小麦再加 1 元火灾险保费，粮食保费支出在农民成本中所占的比例很少，但是一旦风险事故发生，农民可以得到最多 550 元的赔偿。表 4 20122014 年连云港种植业农业保险覆盖情况2012 2013 2014小麦承保面积（万亩） 293.27 281

14、.27 264.35小麦播种面积（万亩） 351.05 353.94 356.7小麦承保面积占播种面积的比例（%） 83.54 79.47 74.11水稻承保面积（万亩） 222.48 217.02 210.6水稻播种面积（万亩） 305.7 305.91 308.25水稻承保面积占播种面积的比例（%） 72.78 70.94 68.32玉米承包面积（万亩） 29.96 27.62 27.43玉米播种面积（万亩） 58.16 57.92 60.9玉米承保面积占播种面积 51.51 47.69 45.04 5 的比例（%）（三）连云港养殖业保险结构2012 年以来，按照江苏省的政策，能繁育母猪和

15、奶牛的保费农民自交 20%，县区财政补贴 10%，省级以上政府补贴 70%；肉鸡、育肥猪和仔鹅的保费农民自交35%，县区政府补贴 15%，省级以上政府补贴 50%，2012 年连云港的实践中，育肥猪保费农民自交 37%，省级以上财政补贴 60%，县区政府补贴只占 3%，赔付率为42.34%。2012 年，连云港养殖业保险中能繁育母猪保费收入占比在所有养殖业保费收入中占 67%，育肥猪只占 31.2%，其他品种只占不到 2%；2013 年育肥猪保险收入超过了能繁育母猪，其保费占比为 61%，能繁育母猪为 38%；到 2014 年，育肥猪保费收入在养殖业保费收入的占比达到 75.5%的峰值，能繁育

16、母猪保费开始下降，占比下降迅速；增长较迅速的是肉鸡，2014 年保费收入占比为 4.89%，2015 年上升到10.53%。这也与农民的生产实践相符合，在农村养猪和养鸡是比较普遍和数量较大的畜禽品种，农业保险主要服务于农业生产，农民养殖数量多，则保险需求就大，这种保险产品就能销售出去。表 5 20122015 年连云港养殖业保费收入及占比表年份 2012 2013 2014 2015项目 保费收入（万元）保费收入占比（%）保费收入（万元）保费收入占比（%）保费收入（万元）保费收入占比（%）保费收入（万元）保费收入占比（%）能繁育母猪 1592.8 67.11 1563 38 1195.6 17

17、.3 898.54 19.3育肥猪 741.25 31.23 2490 61 5227.1 75.5 3056.16 65.66肉鸡 9.3 0.39 338.93 4.89 490.2 10.53种（蛋）鸡 71.57 1.03 114.48 2.46肉用仔鹅 6.03 0.25 14.7 0.4 28.49 0.41 13.54 0.29鸭养殖 57.96 0.84 12.06 0.26内塘螃蟹 39.22 0.84山羊 98.69 1.43 30.33 0.65奶牛 23.98 1.01 4.42 0.06 6 合计 2373.3 100 4067 100 7022.8 100 4654

18、.53 100三、农业保险的问题及原因分析农业保险从全国范围内十年间稳步发展，保险种类不断增加。但从近年发展的态势来看，出现农民保险意愿低迷，保费增长缓慢甚至下降，种植业承保面积不增反降等问题。由于承保范围的减少，逆向选择的结果是是赔付率的增加，为保险企业经营带来更大的风险，从而导致保险企业经营的动力降低，市场进一步萎缩，从而引起农业保险经营中的恶性循环，不利于农业生产中风险的分散。这个问题的原因是多方面的，为了对该问题有所了解，连云港市物价局就该问题对连云港 81 个农户 2015 年农业保险情况进行了问卷调查，收回有效问卷份 80 份，通过对问卷进行分析，农业保险农民投保意愿不高的原因主要

19、归纳为以下原因。（一）农业保险在农民生产中的成本收益不对称和农民的侥幸心理，导致农民投保意愿不足。农业的小规模经营方式，导致农业生产收入已不再是农民的主要收入来源，特别是江苏普遍存在人均土地面积偏少的问题，农民的主要收入来源于工资性收入和副业收入。农民不重视农业生产经营，同时对农业生产中的风险认识不够。从江苏种植业品种来看，农业风险水平评估可以看出，江苏农业风险较小，从品种排序来看，水稻风险水平最低，其次是玉米和小麦。谷政等（2012）以小波分析为基本研究方法确定江苏农作物的趋势产量，计算常见七种农作物的产量变异系数;以非参数核密度估计方法拟合江苏稻谷的亩产量。实证分析结果表明:从江苏的农业保

20、险试点来看，试点的险种偏少，主要是稻谷和小麦，而这两个险种在整个种植业 品种中风险程度不高，分别位于风险程度最弱的第一位和第三位，第二位是玉米。从连云港近几年的农业保险实践也可以看出，小麦的承保比例要超过水稻，但是玉米风险虽然高于小麦低于水稻，但是其承保比率最低的原因估计是其种植面积相对较低，其在粮食生产中较不重要，不属于重要粮食品种，甚至在调查中，80 份问卷中 2 份问卷农民反映该品种不能投保。表 6 问卷调查 2015 连云港农户投保比例表 7 种植户（户） 保险户（户） 保险户在种植户中所占比例（%）小麦 80 54 67.50%水稻 73 45 61.64玉米 32 15 46.88

21、能繁育母猪 16 11 68.75育肥猪 14 8 57.14上表 6 能够印证前面投保面积和种植面积的比例情况，虽然两者并不完全一致，但是基本结论是一致的，就是小麦保险比例最高，其次水稻，再次玉米。（二）农民保险知识缺乏，导致农民认为农业保险理赔难，保险赔付达不到赔付预期。从本次调查的数据来看，80 户农民在农民有国家补贴的情况下仍不愿投保的原因调查中，37.5%的农户认为农业保险理赔难是最主要原因，27.5%的农户认为农业收入占比低，23.75%的农户认为农户侥幸心理是农民不愿投保的原因，其他原因的农户占 11.2%。另外，保险条款是相对复杂的条款，有一些相对难以理解，需要相应的知识储备，

22、农民受教育程度偏低，对保险条款的理解相对理想，认为保险赔付应该比较全面，凡是在某种产品生产过程中的所有损失都应该被包含在内，例如在2015 年东海出现的水稻雪灾中，当地农产品调查户反映，由于雪灾发生后，水稻发生倒伏，产量看起来并没有多少损失，但在实际收割时出现水稻掉头等现象，农民实际损失很大，而且倒伏导致的收割成本的提高也未被核定在内，农民认为保险公司的核定损失远少于农民实际损失的程度，所以，农民认为保险的作用较小，不能起到其补偿损失的应有作用。（三）政府管理不断规范，市场发展和农民选择的结果。由于农业是政策性保险，是由政府和保险机构合作承办的，在农业保险发展的过程中，政府一直有其发展的目标，

23、所以在运作中，基层政府也有考核标准，这样就会出现异化农业保险的现象。2014 年 10 月 27 日，连云港市委、市政府下发关于推动城乡社区“减负增效”的意见 （连发201446 号） ，意见中明确“农业保险要坚持规范操作，不得向村民摊派保费，不得从村集体资金中代扣” ，并要求市农 8 委（市农险办）对“农业保险硬性任务、代垫保费、标的不实”问题进行整改。市农险办按照意见要求，在 2015 年的农业保险工作中不再下达农业保险的硬性考核指标，不再单独下发农业保险的考核办法，并以市政府办公室名义下达的关于做好2015 年农业工作的通知 （连政办发2015136 号） ，明确要求各地严格执行农业保险

24、条例和江苏省农业保险承保理赔操作规范的有关规定组织农民投保、自愿投保，并出单到户。业务开展必须严格执行省农险办统颁的条款费率，不得随意变更。以不增加投保人负担为目标，主要种植业、养殖业、高效设施农业投保人保费承担比例原则上保持不变。由于制度的规范和行政行为的减少，2014 年和 2015年两年仅从主要粮食保险来看，连云港保险比例已有明显降低，农业保险的发展出现推广困难的局面。四、农业保险制度的优化探索农业保险制度是不断发展的，中国经过 2007 年以来国家层面的保险探索，农业保险已经相对完善，但是仍然需要优化探索，作者建议，农业保险制度应该从以下几个方面进行改进。（一）政府粮食保险应与粮食补贴

25、政策结合起来国家农业补贴中的粮食直补和农业保险政策都是国家支持农业生产，维护粮食安全和保障农民收入的重要政策，这两种农业政策的目标基本一致，江苏省每亩粮食直补金额为 20 元/亩，而农民承担的 25%的保费支出为 5.5 元/亩，小麦保险支出加上火灾险 1 元/亩，远低于政府对农民的直接补贴金额，如果将这两项政策结合起来，就能够达到既不增加农民负担，又能够提高粮食生产中的保险覆盖率的目的。农业保险覆盖率提高甚至全覆盖，对降低保险过程中的道德风险和逆向选择都有积极的作用，可以提高农业保险的稳定度，对保险公司开展农业保险的积极性也是一种鼓励。（二）积极探索性的农业保险形式，例如气象期货保险天气指数

26、保险是指把一个或几个气候条件（如气温、降水、风速等）对农作物损害程度指数化，每个指数都有相应的农作物产量和损益，保险合同以这种指数为基础，当指数达到一定水平并对农产品造成一定影响时，投保人就可以获得相应标 9 准的赔偿。天气指数保险是根据客观气象数据来决定是否理赔的，科学透明，免去了大工作量核灾过程和成本，也免去了在核灾过程中保险公司和保户的争议，以及可能出现的“道德风险” 。印度已成功运用此保险，自 2009 年 9 月开始同国内的国元农业保险股份有限公司在安徽省部分县市成功开展了多种天气指数保险试点。所以，如果推出该保险，就可以解决农业保险过程中的理赔难的问题，从某种程度上解决农民不愿参保

27、的问题。（三）引入农业保险中的竞争机制目前，全国大约有 27 家综合财产保险公司和专业农业保险公司在各地经营农业保险业务。 （庹国柱，2016）但是，截止 2015 年底，我国共有中资财产保险公司 51家，外资财产保险公司 22 家。不能经营农业保险的财产险公司还有很多。以连云港为例，只有一家保险公司能够经营农业保险业务，那就是中国人民财产保险公司，由于没有竞争性，保险宣传和服务就会出现不能满足农民需求的情况，在本次调查中，就有两个农户反映，他们不能参与玉米保险，从保险公司来看这种保险产品是个成熟的，已经运作多年的保险产品，但是农民却反映不能参保，说明在市场运作环节还有疏漏。如果有两家保险公司

28、进行竞争，则对于市场宣传、产品服务水平的提高都有好处。（四）加强保险宣传，强化土地规模经营在本次调查中，认为农业收入在农民收入中占比较少，农民存在侥幸心理和其他原因的占到 60%以上，这些问题的解决，可以通过加强农业保险的宣传和土地规模经营解决。保险宣传可以提高农民对农业保险的作用和意义等的认知水平，土地规模经营是农业经营产业化，提高农业在农户收入中的占比的重要手段。从本次农户调查也可以看出，规模以上农户参保率明显高于小农户，以 50 亩以上为规模以上为规模户标准，农户调查了 4 户，小麦种植只有一家没有参保，没有参保率是 25%，且未参保的该户农民经营面积是规模户中最小的农户，其经营面积为

29、60 亩。但是小农户中，小麦种植未参保率农户较多，达到 26 家，占小规模农户的 34%，明显高于规模户。结论：农业保险是政府补贴农民收入，保障农业生产和农民收入的重要手段， 10 让这种政策能够被农民接受和提高农业保险的参保率是这种政策顺利实施的根本。本文研究发现，当前中国农业保险发展部分地区出现下降的问题，农民投保意愿不强，问卷调查发现，理赔难是农民意愿不强的重要原因，为了解决该问题，需要探索农业保险新的政策及运营机制。参考文献：1庹国柱，冯文丽.一本书明白农业保险M.中原农民出版社.中国，郑州，2016.82谷政等，基于险种和承保水平视角的农业保险需求分析J.保险研究.2012（11）

30、，75-813肖卫东，张宝辉，贺畅，杜志雄.公共财政补贴农业保险：国际经验与中国实践J.中国农村经济.2013（7） ，13-234黄树鹏.江苏省农业保险模式研究基于显性交易成本的角度J.上海保险.2013（9） ，34-35庹国柱，朱俊生.完善我国农业保险制度需要解决的几个重要问题J.保险研究.2014(2)，44-536庹国柱.让科学研究更好地服务于农业保险制度建设J.保险研究.2013(9)，9-177黄英君.中国农业保险制度的变迁与创新J.保险研究.2009.2，52-58作者：韩曙平，淮海工学院教授；王浩，连云港市物价局成本调查分局副局长；连云港市农委 陈福银、张正球联系电话：85868007