海洋强战略背景下江苏海洋生态补偿机制研究.DOC

1、海洋强省战略背景下江苏海洋生态补偿机制研究肖侠、张金保、吴价宝摘要：本研究首先界定了海洋生态补偿与海洋生态补偿机制的概念内涵，揭示了建立海洋生态补偿机制对于江苏海洋强省战略的重要性；其次对国内海洋强省山东省开展海洋生态补偿机制的实践进行了全面总结与回顾；再次分析了江苏海洋生态环境的现状以及江苏海洋生态补偿机制建设中存在的问题；最后从五个方面提出了建立健全江苏海洋生态补偿机制的对策建议：一是学习山东经验，加快研究制定江苏省海洋生态补偿管理办法；二是建立江苏海洋生态价值评价体系与补偿标准；三是多元化筹措江苏海洋生态补偿资金；四是加强部门协同，建立江苏海洋生态补偿的长效机制；五是建立江苏海洋生态补偿

2、效益评估机制。关键词：海洋强省战略；海洋生态补偿；生态补偿机制；江苏海洋一、问题的提出（一）概念界定：海洋生态补偿与海洋生态补偿机制1、海洋生态补偿。海洋生态补偿包括海洋生态保护补偿和海洋生态损害补偿。海洋生态补偿一般是指特定的社会经济系统对其所消费（消耗） 的海洋生态服务功能的成本予以弥补或偿还的行为。海洋生态补偿源于生态环境补偿，而生态环境补偿是由生态学、经济学和环境学交叉产生的一个概念，对其追根溯源是在 1965 年由Marsh 教授针对地中海地区生态环境问题首次提出的概念，到 90 年代末国外学者Cupera（1999）指出了生态补偿的机制性，成为了各国政府进行生态治理的政策手段。2、

3、海洋生态补偿机制。海洋生态补偿机制包括海洋生态保护补偿机制与生态损害补偿机制。海洋生态补偿机制一般是指为了实现海洋生态环境保护和海洋资源的可持续利用，遵循“污染者付费” 、 “受益者付费和破坏者付费”的原则，以海洋生态保护成本及机会成本、海洋生态系统服务价值为依据，运用政府手段和市场手段来协调各利益相关者之间利益关系的一项公共制度和环境经济政策，是对海洋生态资源保护行为的一种利益驱动机制、激励机制和协调机制。构建海洋生态补偿机制包括明确海洋生态补偿的补偿主体、客体及对象，确立科学的海洋生态补偿标准，采用恰当的补偿方式等内容。近年来，生态补偿机制日益得到重视。党的十八届三中全会通过的关于全面深化

4、改革若干重大问题的决定中明确提出要实行生态补偿制度。2015 年 3 月，国家发改委牵头拟定了生态补偿条例 （草案） ；2016 年 5月，国务院办公厅引发了关于健全生态保护补偿机制的意见 ，其中包括对海洋生态保护补偿机制的建议。然而，起止目前，我国还没有专门的海洋生态补偿机制。（二）江苏海洋强省战略呼唤海洋生态补偿机制江苏是海洋大省但不是海洋强省。2015 年，江苏海洋生产总值（GOP）为 6406亿元，占 GDP 的比重仅为 9.1%，而同期广东省 GOP 为 15200 亿元，占 GDP 的比重为20.9%；比邻山东省的 GOP 为 11000 亿元，占 GDP 的比重为 17.5%。由

5、此可见，江苏海洋经济总量和广东、山东相比差距很大，也落后于周边沿海其他省份。因此，建设海洋经济强省、补足江苏短板迫切提到了江苏省委、省政府的议事日程。2015 年9 月，江苏省人民政府与国家海洋局签署了关于实施“一带一路”战略、共同推进江苏海洋强省建设合作框架协议 ，这是江苏积极实施海洋强省战略的重要举措。“十三五”期间，伴随着江苏海洋强省战略的快速推进与海洋经济的大力发展，海洋生态环境损害的现象必将时有发生，海洋生态环境的损害补偿也将成为协调江苏海洋经济发展与海洋生态环境保护、促进海域资源可持续开发利用的无法回避的重要选择。因此，如何建立有效的江苏海洋生态损害补偿机制对于深入贯彻习近平的“五

6、大发展理念” ，对于江苏海洋强省战略的顺利推进，对于江苏海洋资源与环境的可持续发展、海洋经济的绿色发展等均有着十分重要的现实意义。二、他山之石：我国海洋强省（山东）海洋生态补偿的实践借鉴它山之石可以攻玉，国内沿海海洋强省海洋生态补偿的实践做法，对江苏建立健全科学的海洋生态环境损害补偿机制有着重要的启示。比邻江苏的山东省，既是海洋大省，也是海洋强省。在海洋生态补偿实践方面，山东走在全国沿海各省的前列。因此有必要对山东省海洋生态补偿的实践进行回顾与总结。山东省开展海洋生态补偿工作的路径大致可以划分为以下三个阶段：（一）第一个阶段：粗放管理阶段（2010 年之前）在 21 世纪的头 10 年，国家及

7、各省在海洋环境保护与环境补偿方面，没有专门的立法。所有关于生态补偿的法律法规都散见于宪法 、 中华人民共和国环境保护法 、 中华人民共和国海洋环境保护法 中华人民共和国渔业法 、 中华人民共和国海域使用管理法等不同位阶的法律法规之中。2002 年颁布的中华人民共和国海域使用管理法仅对海洋功能区划制度、海域使用管理制度及海洋生态补偿对策做出了原则性的规定。2004 年 9 月，山东省制定出台了山东省海洋环境保护条例 ，该条例规定了省海洋与渔业部门对损害海洋环境的一系列行为有监督管理权与行政处罚权，并规定了罚款的数额，基本上是用“以罚代管”的方式对海洋资源环境进行管理。可以认为，在该阶段，包括山东

8、省在内的沿海各省对海洋生态环境的管理基本上处于粗放管理阶段，而对于海洋生态环境的损害补偿问题，由于缺乏可操作性的法律法规指导，使得这项工作在山东也无法得到实质性地开展。（二）第二个阶段：改革探索阶段（20102015 年）1、制定了省级海洋生态损害补偿办法。为加强海洋环境保护、整治、恢复海洋生态，促进海洋经济可持续发展，2010 年 6 月，山东省财政厅与省海洋与渔业厅联合出台了山东省海洋生态损害赔偿费和损失补偿费管理暂行办法 ，这是我国首个海洋生态方面的补偿和赔偿办法。该办法主要内容涉及海洋生态损害赔偿和损失补偿的界定，海洋生态损害赔偿和损失补偿的提出主体和适用范围，赔偿费和补偿费的征收、使

9、用管理和用途，补偿费的各级分成和减免，对赔偿费和补偿费征缴和使用的监督检查等方面。2011 年山东沿海各地依据这一暂行办法，对 30 多个用海项目征收了 7000 万元的海洋生态损失补偿费，海洋生态补偿工作有所突破。2、制定了市级海洋生态损害具体补偿办法。山东沿海各市在山东省海洋生态损害赔偿费和损失补偿费管理暂行办法的基础上，根据各地实际情况，分别制定了实施细则和具体补偿措施。例如，山东东营市率先开展了海洋生态补偿试点工作，积极编制出台东营市海洋生态损害赔偿和海域使用补偿暂行办法 ，开展海洋渔业资源增殖放流工作，积极征收海洋生态损害赔偿费和损失补偿费，用于海洋生态治理工作。再如，日照市在确定海

10、域建设项目的生态补偿时，按照该项目的海洋环境影响评价报告书及其核准文件确定的数额，采用增殖放流、建设人工鱼礁等形式进行生态补偿。3、海洋生态补偿机制的一般举措。山东省开展海洋生态补偿的主要方式有：传统的海洋生物资源增殖放流活动、伏季休渔、建设人工鱼礁和建设海洋自然保护区，其中尤其以传统的增殖放流、休渔期保护为主，还缺乏其他技术含量高、成效好的方式以及过硬的技术的支持。海洋生态保护工作的资金基本还是延续先前的模式，主要来自国家财政资金。（三）第三个阶段：规范提升阶段（2016 年以来）经历了 6 年的改革探索与完善，面对新的形势与要求，山东省的海洋生态建设也进入到规范提升阶段。2016 年 1

11、月 28 日，山东省财政厅、山东省海洋与渔业厅联合印发了山东省海洋生态补偿管理办法 （以下简称办法 ） ，自 2016 年 3 月 1日起施行。 办法分别对海洋生态补偿的概念、范围、评估标准、核定方式、征缴使用等进行了明确。这是山东海洋生态文明建设的又一项制度创新，同时也是目前全国首个海洋生态补偿管理规范性文件。 办法将有利于提升山东各级政府依法履行海洋生态保护责任意识，引导企业理性用海、集约节约用海，推动山东海洋生态环境保护和海洋经济绿色发展。 办法的核心内容有两点：1、区分了海洋生态保护补偿和海洋生态损失补偿的概念。在办法中，山东界定了海洋生态补偿、海洋生态保护补偿、海洋生态损失补偿的概念

12、。海洋生态保护补偿是指各级政府履行海洋生态保护责任，对海洋生态系统、海洋生物资源等进行保护或修复的补偿性投入。海洋生态损失补偿是指用海者履行海洋环境资源有偿使用责任，对因开发利用海洋资源造成的海洋生态系统服务价值和生物资源价值损失进行的资金补偿。2、明确了海洋生态保护补偿管理及海洋生态损失补偿管理。对于海洋生态保护补偿管理，其保护补偿范围包括海洋自然保护区、海洋特别保护区、水产种质资源保护区等 6 大类；保护补偿形式有浅海海底生态再造等 6 种主要形式；保护补偿资金主要包括各级财政投入、用海建设项目海洋生态损失补偿资金等，同时鼓励和引导社会资本参与海洋生态保护建设投入。对于海洋生态损失补偿管理

13、， 办法规定损失补偿应在编制用海项目海洋环境影响评价报告时进行专章论述；损失补偿资金依据用海建设项目海洋生态损失补偿评估技术导则(DB37/T1448-2015)的标准计算；海洋行政主管部门负责组织相关专家、用海者、环境影响评价报告编制单位，对海洋生态损失补偿金额进行评审核定、签字确认，并负责海洋生态损失补偿资金的具体征缴；损失补偿资金作为国有资源有偿使用收入纳入省级预算管理，统筹安排用于海洋生态保护补偿支出等；损失补偿资金优先用于受损海洋生态修复与整治等 6 类主要工作。三、江苏海洋生态补偿的现状与问题（一）江苏海洋资源与生态环境现状1、江苏海洋资源概况。江苏海岸线 954 千米，海域面积约

14、 3.75 万平方千米，占全省土地面积的 37%。有各类岛屿 16 个，岛屿岸线长 68 千米，面积 68 平方千米。江苏海洋资源种类繁多，拥有港航、土地、生物、旅游、盐化工和油气资源。江苏沿海有港航资源 10 多处。沿海滩涂面积约 5100 平方千米。近海还拥有全国八大渔场中的海州湾渔场、吕泗渔场、长江口渔场和大沙渔场。海洋渔业资源丰富，鱼虾贝类品种多达 300 余种。广阔的浅海滩涂，丰富的生物资源，为发展海水养殖业提供了良好的条件。2、江苏海洋生态环境现状近年来，按照国家海洋局“五个用海”的要求，江苏不断改革完善海洋生态环境保护管理制度，加大对海洋生态环境的保护力度，对沿海化工园区进行专项

15、整治，建立企业入海直排口在线监测系统，实施污染物总量控制制度，科学划定生态保护红线，有效改善了海洋环境。根据2014 年江苏省海洋环境质量公报监测结果，江苏 2014 年近岸海域海水水质基本稳定，近海、远海海域环境状况总体良好。江苏近岸海域符合一类、二类海水水质标准的面积占全省海域面积的 63.4%；符合三类海水质量标准的海域面积占全省海域面积的 16.1%；符合四类海水质量标准的海域面积占全省海域面积的 10.6%；劣于四类海水质量标准的海域面积占全省海域面积的 9.8%。全年未发现赤潮。然而，江苏海洋生态环境问题依然不容乐观，如江苏重点排污口邻近海域环境污染依然严重；连云港赣榆和盐城大丰沿

16、岸部分地区海水入侵严重，沿岸土壤盐渍化严重；对苏北浅滩生态监控区的监测结果显示，苏北浅滩生态监控区仍处于亚健康状态，其水体呈富营养化状态等。伴随着江苏沿海地区工业化的推进，海洋生态环境问题将会日益严峻。（二）江苏开展海洋生态环境补偿的实践1、规划先行、制度保障。江苏作为一个海洋大省，省委、省政府高度重视沿海开发过程中的环境保护，明确指出生态环境是沿海地区的生命线，要求各地坚持在保护中开发、在开发中保护，努力做到“耕海万顷、养海万年” 。江苏坚持规划先行、制度保障，依法保护海洋环境。先后编制了江苏沿海地区环境保护和生态建设三年实施方案 、 江苏省近岸海域污染防治十二五规划 、 江苏省海洋环境保护

17、与生态建设规划 、 长三角近海海洋生态建设行动计划 、 江苏省生态红线区域保护规划、江苏省海岛保护规划等与海洋生态建设与保护相关的规划；先后制定了江苏省海域使用管理条例 、 江苏省国有渔业水域占用补偿暂行办法 、 江苏省海域使用金征收管理办法 、 ， 江苏省生态补偿转移支付暂行办法 、 江苏省海洋环境保护条例等地方性法规。这一系列规划与管理制度，为江苏沿海开发划定了“红线” ，也给江苏海洋生态保护与生态补偿提供了可以参考的制度依据。2、开展海洋生态补偿先行先试。2010 年，国家海洋局在全国开展海洋生态补偿试点，连云港市被列为全国首批 3 个试点城市之一。在江苏省海洋与渔业局的支持下，连云港市

18、积极探索和推进海洋生态补偿工作，以重点用海项目为突破口，以重大生态补偿工程为示范，全面推进了生态补偿各项工作。到 2014 年的 4 年时间里，连云港市先后对田湾核电站给水工程、连云新城围填海工程、连云港港 30 万吨级航道一期工程等用海项目进行索赔，落实了 2 亿元补偿资金全部用于海洋渔业生态修复。其中，2011 年，作为江苏首个落实海洋生态补偿且补偿金额最大的国家重点工程，连云港港 30 万吨级航道一期工程启动了海洋生态修复建设项目，将在 5 年内投入 9900 万元，在海州湾海域及其沿岸地区修复海洋生态，包括建设人工鱼礁、海藻场，种植海带、江蓠、裙带菜，包括对局部岸线人工修复、渔业船舶靠

19、泊及码头整治、植被恢复和景观再造，连云港海滨湿地修复、岸线整治、水质生态净化的试验示范等。目前，连云港市正围绕海洋工程生态补偿组织开展以人工鱼礁为载体、增殖放流为手段、藻场建设为补充的海州湾海洋牧场示范区建设。3、海洋生态补偿中坚持“监、建、补”相结合。江苏在海洋生态补偿中，将海洋生态环境监控、海洋生态环境建设与海洋生态补偿有机地结合起来，首先是看住污染源，强化污染源监控，与环保部门紧密合作，加强对入海河流的污染治理和监管，每年定期发布海洋环境质量公报；其次是建好海洋保护区以及海洋生态修复工程的建设；再次是建立健全海洋生态损害赔偿制度，严格落实海洋生态补偿工作。通过“监、建、补”的紧密结合，以

20、期实现江苏海洋经济绿色发展、可持续发展。（三）江苏海洋生态环境补偿建设存在的问题1、海洋生态补偿机制建设滞后。虽然江苏近年来也陆续制定出台了海洋与海域开发利用的行政法规，出台了江苏省生态补偿转移支付暂行办法 ，国家海洋生态补偿试点城市连云港市也出台了连云港市生态补偿暂行办法等，这些制度与办法中也部分涉及到海洋生态环境的补偿问题，但是，既有的生态补偿办法主要针对陆地生态环境的补偿，迄今为止还没有一项专门的管理办法或行政法规是针对海洋生态补偿的。相对于比邻的山东省，江苏的海洋生态补偿机制建设远远滞后。山东省早在 2010 年就出台了山东省海洋生态损害赔偿费和损失补偿费管理暂行办法 ，2016 年

21、1 月山东省质量技术监督局批准发布了用海建设项目海洋生态损失补偿评估技术导则 ，紧接着又出台了山东省海洋生态补偿管理办法 。可以说，江苏海洋生态补偿机制建设工作与山东相比差距较大。2、海洋生态价值评价体系与补偿标准缺乏。对海洋生态环境保护或损害进行定量补偿，首先需要对海洋生态系统服务功能价值的认识要全面准确，需要建立一套科学的生态价值评价体系，没有这样一套科学的海洋生态价值评价体系，就无法正确估价海洋生态系统的价值大小。其次，需要建立海洋生态价值评估标准，完善分类及测算方法，按照用海项目分别制定生态补偿标准，加快建立生态补偿标准体系。目前，江苏对海洋生态系统服务功能价值的认识还不统一，例如现阶

22、段补偿建设项目也仅针对资源损失大、危害明显的围填海、海上爆破等工程补偿，海洋生态建设的占比仍然较小；对海洋生态价值评估既缺乏生态价值评价体系也缺乏具体的补偿标准与测算依据。3、海洋生态补偿资金来源的主渠道与用途仍比较单一。目前，江苏省生态补偿资金来源的主要渠道还是基于财政拨款与财政转移支付，包括中央财政转移支付与省级财政对地方财政的转移支付，也就是说以纵向财政投入渠道为主。陆海之间、河海之间、不同群体之间的横向转移支付基本没有。连云港市作为海洋生态补偿的三大试点城市之一，其海洋生态补偿资金虽有 2 亿元的规模，但根据其来源性质还主要是来自财政建设资金，还未建立起由中央、省、市、县财政与海洋生态

23、受益主体、海洋生态损害主体以及其他利益相关者共同参与的多元化的生态保护补偿机制。同时，江苏海洋生态补偿资金的用途也还比较单一，主要还是用于海洋渔业生态的修复，聚焦于传统的增殖放流、建设人工鱼礁、休渔期保护等生态补偿方式，还缺乏其他技术含量高、成效更好的生态补偿方式。4、海洋生态补偿缺乏统筹规划与长效机制。目前，对海洋生态环境保护与生态补偿的责任主要落实到政府的海洋与渔业管理部门，而对其他生态环境的保护与生态补偿主要落实到环境保护部门。现实中，造成海洋生态环境损害的因素可能是海洋建设项目直接导致的，也很可能是因陆域与河流污染造成的海洋生态破坏，这就需要环保部门和海洋与渔业部门通力合作，齐抓共管形

24、成合力。然而，就目前来说，江苏及沿海各市在一定程度上还存在职能部门各自为政的现象，还存在地区之间，其他相关部门与生态利益主体之间不配合或难以配合的情况。此现象的存在，一方面是由于海洋生态补偿机制建设缺乏统筹规划，另一方面是由于多个涉海部门之间缺乏协调配合和统筹推进，由此也造成了江苏海洋生态补偿缺乏长效机制。5、海洋生态补偿效益评估机制还未建立。建立海洋生态补偿效益评估机制有利于正确评价海洋生态补偿的效果与效益，发现问题，积累经验，更好地开展海洋生态补偿工作，充分发挥海洋生态补偿资金的使用效果。目前，江苏还未建立生态补偿效益评估机制，这不利于开展海洋生态补偿资金的动态管理，不利于提高生态补偿资金

25、的使用效益。四、建立健全江苏海洋生态补偿机制的对策建议（一）学习山东经验，加快研究制定江苏省海洋生态补偿管理办法 。经济要发展，制度要先行。江苏海洋经济的绿色发展，海洋强省战略的推进实施需要我们制定专门的海洋生态补偿管理办法，使之成为江苏蓝色经济发展的一项创新性的制度规范。在这点上，山东省已经为我们树立了榜样。江苏可以学习借鉴山东在海洋生态补偿领域中的实践经验，根据江苏海洋资源环境特点与海洋经济战略要求，尽早加快研究制定适合江苏省情的江苏省海洋生态补偿管理办法 。建议该管理办法在内容不仅要明确海洋生态补偿的内涵、范围、评估标准、核定方式、征缴使用，还要强化生态补偿的约束力与执行力，使海洋生态补

26、偿从“软管理”变成“硬管理” ，充分发挥海洋生态补偿法规的管理力度。（二）建立江苏海洋生态价值评价体系与补偿标准。对海洋经济活动所导致的海洋生态系统服务功能与价值变化的评估是确定海洋生态补偿范围对象和标准的重要依据。当前国家海洋主管部门已开始着手建立海洋生态系统服务功能定量模型和服务价值计算方法的标准体系，江苏作为海洋大省与科技创新强省，应加快研究建立江苏的海洋生态系统服务功能分类体系量化指标和价值计算指标体系，并运用科学的定量评估技术来评价特定对象的海洋生态价值。在海洋生态补偿标准的制定上，主要是依据受损海洋生态系统的恢复能够得到实施，对无法就地恢复的则可通过替代性修复或区域性保护得以实现的

27、成本支出进行计算，包括海洋生态的丧失和海洋环境功能损害的损失；海洋生物物种、种群和群落的损失；生态系统能量流动和物质循环等基本功能的损失；为修复、恢复及异地修复、恢复上述海洋生态损害而需要支付的费用；为上述目的而支付的检测监测和评估等费用。补偿标准的研究成果应固化为江苏海洋生态补偿标准操作指南，类似山东省的用海建设项目海洋生态损失补偿评估技术导则 。（三）多元化筹措江苏海洋生态补偿资金。海洋生态补偿资金除了传统的财政支持外，还应以金融为杠杆积聚社会团体民间资本和企业投资来扩充资金来源，并加强与国际环保组织的合作。一是积极争取国家财政的支持形式，还应改变现行的以政府财政转移支付为主的单一模式，辅

28、以一次性补偿、对口支援、专项资金资助和税负减免等；二是加大地方财政支持力度，江苏省政府及沿海三市政府每年可划拨海洋生态环保专项补助金来用于海洋生态补偿恢复和治理，省政府还可以通过发行政府债券的方式来扩充海洋生态补偿资金；三是海洋生态获益者或海洋生态损害者对海洋生态的补偿；四是对有利于海洋生态环保的项目和对海洋生态保护做出贡献的企事业单位社会团体及个人推行优惠贷款，鼓励和支持民间资本和商业性金融积极参与海洋生态建设，吸引社会资金和民间资本来壮大海洋生态补偿资金力量；五是加强与国际环保组织的合作，寻求国际基金的支持。此外，由于海洋生态涉及到区域间、陆海间及行政领域间的各个方面，江苏应进一步建立陆海

29、之间、河海之间、不同群体之间的横向转移支付，即横向补偿机制。（四）加强部门协同，建立江苏海洋生态补偿的长效机制。海洋生态建设涉及到海洋与渔业、环保、水利、林业等多个部门，涉及区域之间、陆海之间及行政领域间的各方面利益，为此，应协调好陆域和海域之间的关系，加强多部门在海洋环境生态保护与生态治理及生态补偿中的协同作用，统筹规划，协同行动，建立起江苏海洋生态补偿的长效机制，确保海洋生态补偿工作长期性地得以顺利推进。（五）建立江苏海洋生态补偿效益评估机制。海洋生态补偿项目往往是资金投入大的项目，一定要对补偿资金的投入效果进行评价，也就是需要建立江苏海洋生态补偿效益的评估机制。通过效益评估，可以总结经验

30、、发现问题，有利于提高海洋生态补偿工作的质量，有利于将有限的资金用到刀口上，也有利于发现海洋生态补偿项目的合理性与科学性，有利于发现资金使用中的管理漏洞。要研究建立江苏海洋生态补偿绩效评价指标体系，提出海洋生态补偿效益评估专家的素质要求，选择科学的评价方法。在海洋生态补偿效益评估中，要综合评价生态补偿项目实施带来的经济效益、社会效益以及环境效益，还要关注生态补偿项目实施带来的短期效益与长期效益，直接效益与间接效益等，努力做到生态补偿效益评价全面、客观、公正。参考文献：1 安然. 海洋生态损害补偿国际经验及启示J. 合作经济与科技，2016， （12）：186-187.2 李京梅，杨雪. 海洋生态补偿研究综述J. 海洋开发与管理，2015， （8）:85-91.