我国新农村建设中农民宅基地拆迁置换问题探讨.doc

1、 第 1 页（共 17 页） 我国新农村建设中农民宅基地拆迁 置换 问题 探讨 摘要： 建设中国社会主义新农村是我国目前十分重视的一个课题，在新农村建设的过程中，农民宅基地的拆迁 置换 问题关系到农民切身利益和社会的稳定，如果不能妥善的解决，必然成为影响社会发展的巨大障碍。因此，本文通过四个部分对“新农村宅基地拆迁 置换 问题 探讨 ”这一课题展开了研究。 本文第一部分引言，主要介绍了本文研究的背景、研究意义。第二部分为我国新农村宅基地拆迁置换的现状及主要问题，主要通过我国新农村宅基地拆迁置换的现状，进而阐述宅基地拆迁置换中出现的 主要问题。第三部分为我国农村宅基地拆迁补偿存在问题的原因，从制

2、度、补偿标准、政府等五个角度进行分析，从而得出原因。第四部分为通过对我国农村宅基地拆迁补偿存在 的 问题 进行 的分析 进而提出解决建议 。 第五部分结语。 关键词： 新农村建设；宅基地拆迁置换；土地征用 0 引言 改革开放三十年来，我国综合国力不断增强，党中央、国务院提出了建设社会主义新农村的宏伟目标。新农村建设是一个庞大的系统工程，涵盖了经济建设、政治建设、文化建设和社会建设。建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务，是解决“三农”问题、 全面建设小康社会的重大战略举措。在建设社会主义新农村的道路上，人地矛盾是我国推进现代化进程中无法回避的一个根本性问题。随着人口增长和城市化、工

3、业化的加速推进，保护耕地资源和增加建设用地的需求同时膨胀。解决这个矛盾的途径有两条：一是开发后备土地资源；二是通过土地整理，提高土地资源利用效率。由于我国后备土地资源严重不足，并且开发资源需要付出较高的经济和生态代价，要缓解人地矛盾，实现耕地的总量平衡，必须着眼于现有的存量建设用地，优化城乡土地资源配置，节约集约利用土地 1。 农村宅基地是仅限本集体经济组织内部符合 规定的成员，按照法律法规规定标准享受使用，用于建造自己居住房屋的农村土地。它包第 2 页（共 17 页） 括建了房屋的土地、建过房屋但已无上盖物且不能居住的土地以及准备建房用的规划地等 3 种类型。作为一个传统的农业大国，土地对于

4、农民来说格外重要，而农村宅基地是农民从农村集体经济组织分配取得的一项重要财产，它关系着农民一辈子的切身利益。长期以来，农村宅基地的利用与管理存在严重问题 ， 缺乏有效的约束、监督与管理机制。农村宅基地使用及管理中出现的问题日趋复杂，总结为以下几点：一是现行宅基地分配制度是基于集体成员身份实行的福利性分配，由于宅基地为 无偿取得、无成本留置，加上经济利益的驱动，造成一户多宅、超标准占地等问题比较严重；二是规划滞后，村土地利用规划缺失，村庄规划与土地利用总体规划缺乏有效衔接，村庄建设无序外延扩张； 三 是农村宅基地退出机制缺失，使部分长期在城镇稳定就业且户籍不在农村的人员在城乡双重占有土地资源，不

5、少住宅处于空置状态； 四 是违法占地建房、违法违规建筑查处难。 从而造成了布局散、用地乱、环境差、流转难 ， 是当前农村宅基地利用的显著特点。 重视农业、农村、农民问题是我们党的一贯战略思想。 在新农村建设中，也存在一些不和谐之处。如有些地方在不具备 条件的情况下，不顾农民的意愿，强行将农民的房屋拆除，要求农民在规划区内选择新址另建新房，以实现农村住房的整齐划一。但是，并不是所有农民都有经济能力“拆旧建新”，也不是所有的农村集体经济组织都有资金来补偿拆迁农民。在此情况下，不少农民对新农村建设产生新看法，丧失了起初的热情。当有些地方强行拆除农民的房屋时，不少农民对此表示抗拒。如何认识新农村建设中

6、的房屋拆迁行为 ?如何让新农村建设合法有序地开展 ?新农村建设的进一步推进迫切要求回答这些问题。 建设用地扩张，必然占用耕地。但随着人口的不断增加，我国的粮食产量也必须 相应增加。即使科技增产、土地复垦等因素能带来粮食增产，数量也有限。温家宝总理在 2007 年 3 月 5 同的政府工作报告时强调，一定要守住全国耕地不少于 18 亿亩这条红线。因此，必须控制建设用地规模，重视集约用地，以保护耕地。然而在现实中，新农村宅基地的拆迁置换的实施过程十分困难。通过本文从发展社会经济、加强新农村建设的角度，探讨新农村宅基地拆迁补偿问题有着第 3 页（共 17 页） 重要的意义。 1 我国新农村宅基地拆迁

7、置换的现状及主要问题 我国新农村建设中， 由于一些政府在不具备相应条件的情况下，不考虑农民的意愿，强行拆迁并要求农民在指定 的位置筑建新的房屋，从而实现对农村宅基地的统一规划。在重建的过程中，没有考虑到不是所有的农民都具有拆除旧房盖建指定样式新房的经济能力，同时也不是所有的农村集体和政府都有补偿农民的经济来源。这样以来，各地在新农村宅基地拆迁置换的过程中，出现了农民对“拆旧盖新”不同的反应。下面对新农村建设中我国农村宅基地拆迁置换的现状及主要问题做出分析。 1.1 我国新农村宅基地拆迁置换的现状 随着我国经济建设和我国公共事业的快速发展，以及农村城镇化进程的加快，各地招商引资力度加大，特别是各

8、种工业园区和特色园区的兴建等直接导 致用地需求大量增加，农村集体土地被大量征用，失地的农民越来越多 2。 在我国，各级地方政府既是国土资源的宏观管理者，又是国有土地所有权的实际行使者，农村宅基地的拆迁置换是政府进行新农村建设中对土地经营的必要环节，政府介入农村拆迁置换，是为了更有效的完成土地整理工作。这样以来，政府在新农村宅基地的拆迁置换中通过政府行为来完成农村宅基地的拆迁置换工作。 目前 ，政府在新农村宅基地拆迁置换的过程中开展了一下工作： 第一，控制引导，合理确定村庄宅基地用地布局规模。加强农村住宅建设用地规划计划控制，根据新农村建设的需要 ，政府要统筹安排并指导相关部门合理土地利用总体规

9、划的编订，划定农民住宅建设用地范围。制定完善宅基地申请审批制度，张榜公布，指导农民住宅建设按规划、有计划、规范有序进行。 科学确定农村居民点用地布局和规模。统筹农村公益事业、基础设施、生活、生态、生产用地需求，合理确定中心村和新村建设用地规模，指导农民住宅和村庄建设按规划有序进行。 第 4 页（共 17 页） 第二，根据土地管理法第 46 条“国家征用土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施 “的规定，区政府需要在农村征地与拆迁工作中作一些宣传、协调、督促工作。 第三， 乡镇政府是农村征地与拆迁任务的实施者。 乡镇土管所受市、区土管部门委托和督促，直接进行农村征地与

10、集体土地房屋拆迁的政策宣传、调查登记、安置告示、产权确认、签订协议、支付补偿等具体工作。 此外，除了政府职能外，村干部承担部分政府农村征地与拆迁职能。虽然，村委组织不是基层政府，村干部不是国家公务员，与政府拆迁职能无关。但一方面，村委组织选举是在乡镇指导、协调、监督下进行的，村委组织的工作也一定程度上受乡镇的指导：而另一方面，村干部尤其是村长是农民民主选举产生，在农民中具有较高威望，不少村干部自然而然地成为农 民的“意见领袖” 3 。 1.2 我国新农村宅基地拆迁置换的问题 在农村宅基地拆迁置换的过程中，往往会有一些政府部门对其职能的运用偏差，在拆迁置换的过程中出现了许多纠纷和问题，以下我们就

11、这些问题进行阐述。 1.2.1 政府行为和职能偏差 由于政府对其职能的运用偏差，在农村宅基地拆迁置换的过程中，政府出现了许多不规范的行为： 第一，用自由裁量权，引发农户间补偿不公平。在农村征地与拆迁过程中，征收实施者必须与每一位农民签订征地与拆迁协议后，才能将土地收归国有 对房屋实施拆迁。为了确保建设项目的工期、为了获得征地与拆迁进度奖励，非常希望尽快与每位农民签订协议，因此，征收实施者不断增加补偿项且 (如装修补偿项目 )使农民获得心理满足后签订协议。面对每个农民提出的不同要求，只要不超出其底线，拆迁人总是尽量满足。这样就造成即使相似结构、相似朝向、相似用途、相似成新度的建筑物或其它装演物品

12、的补偿价格差异悬殊，这种悬殊更多地出现在相邻村舍 4。 第二， 事先给房屋评估机构定额度 5。在实际操作中，农村征地第 5 页（共 17 页） 与拆迁实施者事先给评估机构框定一个补偿总额度，这样以来，在房屋的拆迁补偿 过程中，评估机构无法给出一个客观公正的补偿金额，导致在补偿问题上产生分歧，从而使农民抵制拆迁置换。 第三，超前颁发拆迁许可证。个别项目拆迁在没有拿到项目建设用地批文之前，为了赶工程进度，提前发放集体所有土地房屋拆迁许可证，农村征地与拆迁程序不到位，造成老百姓对政府的不信任，对法律的漠视。 1.2.2 农民参与权和决策权缺失 从我国实行家庭联产承包责任制以来，土地集体所有制由大集体

13、时期的全体社员所有变为当前的村集体组织所有，村民不再是集体土地的直接所有者而变为集体土地的承包者。这种变化使村集 体组织 取代 了集体土地所有者的法人地位，使基层政权和土地开发商们在征地和土地买卖中不用与农民单个打交道，而是直接面对村政权，从而节约了谈判的成本 。 但在实际上，对于那些既无集体经济支撑，又己完全丧失集体的政治和社会控制权能的村集体组织而言，却是根本就没 有能力在土地的被征收过程中集合村民意志，代表他们与开发商进行谈判和交易的。这种村集体组织权威的缺位，恰好给名义上是村政指导者 ， 实际上是领导者的乡镇政府进入并主导村集体组织利益留下了充分的理由和很大的空间。政府往往会以发展地方

14、经济这一全局性的公共理由，名正言顺地主 动介入农村征地与拆迁中，并且在这一过程中取代村集体组织，成为介于开发商和农民之间的卖方的真正主角。结果，农村土地买卖过程及土地上的附着物补偿价格的确定，往往不是在征地单位同村集体组织以及农民之间进行：而是乡镇政府与征地单位之间进行，对农户和村集体的补偿，也相应地由原本应该发生在村集体和征地单位之间的价格协商，变成了一种政府内部的行政决策，基层政府实际上就扮演起土地商人的角色 6。上述过程是政府代替村集体和农民做主的过程，这样，农民在征地与拆迁中争取自己利益的参与权与决策权被轻而易举的剥夺了。 1.2.3 野蛮拆迁 在农村宅基地拆迁置换的过程中，由于政府有

15、关机关工作不细致，宣传不到位，信息不公开。农民对宅基地拆迁置换不标准不够了第 6 页（共 17 页） 解，当拆迁置换的 工作展开时，农民才被告知，从而农民参与权和决策权缺失。这样以来，在拆迁的过程中，农民和政府缺乏对话，导致政府为了完成农村拆迁工作，有些地方政府利用农民的软弱和缺少法律保护意识，请专门的拆迁公司实施征地拆迁，这些拆迁公司的工作人员工作方法简单，不做细致的群众工作，态度粗暴蛮横，有的还克扣群众的应得补偿。如果群众有不同意见并表示反对，他们就不惜动用行政手段 ， 有的甚 至不惜动用公安干警推动拆迁，“嘉禾拆迁 “就是行政推动拆迁的典型。这些做法严重损害了党和政府在群众中的形象及法律

16、权威 7。 1.2.4 补偿安置存在问题 拆迁补偿安置问题主要存在于对住宅用房、非住宅用房和装修补偿三个领域，核心问题是补偿标准由于政府行政性定价，与被拆迁房屋的市场价值脱节，且补偿单价偏低。就目前我国农村拆迁补偿的实践中，主要问题表现在以下几个方面。 1） 住宅用房补偿安置存在的问题 虽然大多数被拆迁户要求选择产权调换安置，但普遍感觉理想的 (能接受的 )家居较难落实。 (1) 农民思想观念难接 受，为了生产生活方便，农户历来都是独户居住，拆迁后一下子要让他们与城市居民一样住单层套房，生活习惯难以改变，思想上难以接受，而且这种安置方式也存在着许多弊端：农民的生活消费开支大大增加，楼房需要交纳

17、水费、电费、物业管理费、煤气费、卫生费等各项费用，使农民不堪重负；原来可以利用宅基地发展的家禽业、家畜业、手工作坊也被断送，农民失去了一定的经济来源：由于使用的是集体土地，这种楼房在现有的政策框架下难以正常进入房地产市场进行交易 (2)安置房建设滞后，没有把农居安置点与建设工程同步规划，许多群众在被拆迁时，连自己 被安置到哪里都不知道。出现了农民对拆迁安置表现十分消极的情况。 (3)推行多层公寓与农民生产生活的矛盾没有得到很好的解决。由于部分撤村建居的社区土地没有按政策收购，农民仍然要种地，住多层的农民农具摆放问题难解决。同时，安置地没有建立相关农业生第 7 页（共 17 页） 产配套的场所，

18、是许多生产生活无法正常进行。 2） 非住宅用房补偿存在的问题 非住宅用房所涉及的许多企业是村集体经济的主要支柱企业，对集体经济的发展有着举足轻重的作用。目前对非住宅用房的拆迁补偿严重不足，而且导致失业问题的大量发生。拆迁影响了村级集体经济的长远发展问题。拆 迁前大多数村有不少生产性经营用房，每年都能有一定的经营收入，一旦拆迁，由于用地紧张和政策的规定，只能采取一次性货币补偿，导致村集体经济的发展后劲没有了。虽然有的地方有 10的开发性安置用地指标，但目前真正落实很难，而且重新开发需要很长的过程，使村级集体经济收入在几年内“断了炊”。企业拆迁造成了被征地人员失业率上升，村集体收入减少，村级经济失

19、去稳定的来源。非住宅用房拆迁对于在这些在家中小企业就业的被征地人员考虑不够，被征地人员的失业问题较为严重，产生大量的不稳定因素。 还有不少农民利用个人住宅开设家庭作坊的赔 偿问题没有得到很好解决。先是房屋性质的认定，如果认定为住宅用房，就按一般的住宅用房补偿，必将导致作坊关门：如果作为经营性用房就要给予相应的营业性经济补偿和设施补偿，但新的经营场所难以安排，也将导致作坊关门。拆迁后如果没有新的经营场所，原来的机器设备不能再利用，这部分人就面临新的就业问题。现实中不少家庭作坊成了拆迁中的“钉子户 “，他们要求政府解决经营场所、提高补偿标准 8。 3） 装修补偿问题 房屋装修补偿问题也很突出，由于

20、农村房屋的装修情况是不同的，但是评估实行的是重置价标准，许多原来装修比较好的农户，拆迁赔偿价格比当初装修费还少，会有极大的抵触情绪。另外，有些农户一旦知道自己的房屋马上就要被拆迁了，就突击装修房屋，据此抬高拆迁补偿数额。如果得不到自己预想的补偿数额，就极力阻扰征地拆迁。目前的装修补偿标准严重背离市场价值标准，各地一般采用行政文件方式制定装修材料的重置价，因此在拆迁过程中较难取得被拆迁人的认同。 第 8 页（共 17 页） 2 我国农村宅基地拆迁补偿存在问题的原因 2.1 城乡二元土地管理体制所致 我国的土地所有制分国有土地所有制和农村集体土地所有制两种形式。城乡二元土地管理体制，在现实中产生了

21、诸多问题，如同样备受争 议的小产权房问题、户籍管理问题、就业、社会保障问题等等。农村土地征用和拆迁的结果是土地所有制性质的变化，农民因失去了土地，也就失去了作为“农民”身份的依据，意味着融入城市社会的开始。集体土地房屋拆迁实质上意味着城郊乡村社会的拆除，是乡村城市化的开端。从表面上看，集体土地房屋拆迁是拆除了城乡间的隔离墙，拉近了农村和城市的距离，但实质上却集中和突出暴露了城乡“二元”土地管理体制的矛盾。在“农民” 完成向“市民”身份转化的长长链条中，要完成这个过渡，在中国的各项法规缺失、各种社会保障极不健全的情况下，拆迁难是自然 的。一方面，城乡“二元”体制的某些历史遗留问题在集体土地房屋拆

22、迁中凸显出来，如由户籍制度引起的“农嫁居”问题、子女上学问题等；另一方面，农民并没有因征地和拆迁变成真正享有 5 大福利保障的市民，而是沦为既非农民又非市民的“边缘人”，这在城乡结合部表现得尤为突出。拆迁矛盾突出的地方，几乎都是城乡结合部，有的甚至就是“城中村”。 2.2 补偿标准问题 这是影响拆迁工作是否顺利和进度快慢的一个非常重要的问题。补偿标准高，能及时到位，拆迁进度就相对快些；反之，就要大打折扣。但问题的关键是：补偿的标准到底是多少才能令各 方满意。低了，被拆迁户不乐意；高了，拆迁方不乐意。关于补偿标准目前主要存在以下几个方面的问题： 2.2.1 补偿标准不统一 由于区位、环境和项目性

23、质等原因而产生的补偿标准的不一致，在一定程度上说是正常的，但如果补偿标准过于参差不齐，甚至差距极大，就易形成鲜明的对比，造成拆迁困难。比如新农村宅基政策在四川进行的十分顺利，农民十分乐意搬进新居，然而在河北山东，推行的阻力十分巨大，问题也十分明显，农民对补偿标准不满意，不愿第 9 页（共 17 页） 搬迁。 2.2.2 补偿标准不合理、偏低 现实中，也确实存在一些由于拆迁补偿过低而引 起的问题。从理论上讲，拆迁补偿应是完全充分补偿。房屋拆迁的补偿应该是损失多少补偿多少，补偿的价格是客观市场价格，并且符合等价有偿原则。被拆迁人不能要求额外的补偿，拆迁人也不能是不完全补偿。但实际上在某些领域和某些

24、地方、某些项目中，拆迁补偿的标准是较低的，拆迁户抵触情绪很大。这将直接引起被拆迁户生活水平的下降，引发社会矛盾，造成拆迁难。 2.2.3 无补偿标准 征地拆迁过程中，涉及的补偿项目非常宽泛，既有土地、房屋、树木等大宗财物，还有许多其他财物，如玫瑰花树、爬山虎等之类，政府制定的补偿标准不可能面面 俱到。而一旦没有标准，补偿就只能由拆迁双方讨价还价，“摸着石头过河”。其结果，要么是被拆迁户狮子大开口，拆迁方咬牙同意，形成补偿标准的“步步高”；要么拆迁方不同意，以耗时间、延长工期为代价维持原有的补偿标准，但问题是：这对拆迁方来说，合算吗？ 2.3 政府行为弱化或偏差所致 政府在拆迁和补偿中的角色问题

25、一直是困扰理论界和实际工作的一个难题。有的主张政府必须充分介入，政府不参与城市房屋的拆迁工作是不正确的，仅依靠拆迁方是不行的；有的又反对政府介入，认为由行政强制力来干预民事合同的订立过程，调 整民事权益的做法不符合合同法的有关规定，建议按市场规则进行。 各地纷纷反映政府在拆迁中的强制手段过于频繁，拆迁户的利益受到侵害，各地拆迁矛盾逐渐激化，人民群众上访不断。事物的发展往往容易从一个极端走向另一个极端。由于整个拆迁工作被质疑，强制手段被限制，在强大的社会舆论作用下，政府在拆迁工作中的作用逐渐弱化，补偿标准形同虚设，拆迁工作犹如一根不能触及的红线，人人避之不及，征地拆迁及补偿工作只能由拆迁双方自行

26、协商，政府只起“协调”作用。在这种情况下，被拆迁户开始抬高要求，拆迁人开始让步。一旦不能满足被拆迁户的要求，拆迁工作就受阻，从而形第 10 页（共 17 页） 成了现在拆迁工作举步维艰的现状。 事实上，拆迁工作如果没有了政府的支持和强制力，没有了政府的直接参与和指导，仅凭拆迁方和被拆迁户“单打独斗”、“斗智斗勇”、“死打蛮缠”， 要按期完成整个拆迁工程和保证拆迁工作的顺利实施基本上是不可能的。 2.4 基层组织或执行者行为不当所致 在市、区、乡、村四级机构中，乡村等基层组织或干部的行为往往对拆迁工作起着直接的作用。基层单位干部素质低下，操作方法失当等均有可能引起拆迁矛盾的激化。集体土地的征用和

27、村民房屋的拆迁又大多是在一个熟人社会里进行的，当地基层干部或其他乡镇（街办）甚至少数上级领导干部的 家庭或亲朋好友很可能就是被拆迁人，工作压力、熟人关系、自身利益交织在一起，任何向基层干部及关联方利益的微小倾斜，都有可能给其他拆迁户授之以柄，成为其他拆迁户要挟获取个人更大利益的筹码。同时，虽然有统一的拆迁补偿标准，但因具体情况复杂且有的补偿标准本身就有一个浮动范围，所以拆迁方一般对补偿标准都设有一个可操作的弹性空间，拆迁方不能不给予乡村基层干部一定的自由裁量权。但在实际工作中，自由裁量权本身不易把握，而且褒贬不一。基层组织和干部对自由裁量权的任何不当使用，都将会引发农民的攀比和悔约，引发拆迁难

28、。 同时， 基层组织或地方政府的主要职责就是要为当地群众谋福利，争取尽量多的利益和政策。由于所处位置不同，这种争取未尝不可，但往往就是这些争取，被拆迁户认为是为自己撑腰，为自己做主，从而有恃无恐。另外，也有些基层组织在实际工作说一套做一套、对自己有利就干，对自己无利就消极对待，对群众补偿落实不到位、工作不得力、办法不多、从中揩油等，这些问题都会加大拆迁难度。 2.5 拆迁户最求个人利益最大化所致 对拆迁与被拆迁双方来讲，总体情况是被拆迁一方是弱者，但小部分又是“强者”，拆迁难的原因一般不在大部分拆迁户，而是由这一 小部分拆迁户即所谓的“钉子户”造成的。“钉子户”的要求是否合理，是否值得同情与支持？ 小部分被拆迁户片面强调个人利益，常常有意刁难和从中作梗。