“单独”二孩政策实施背景与完善措施初探.docx

1、“ 单独 ” 二孩政策实施背景与完善措施初探 一、 “ 单独 ” 二孩政策实施背景 1980 年 9 月，中共中央发表公开信，从此 “ 计划生育 ” 正式成为我国的一项基本国策在全国范围内严格实施。 1984 年我国开始进行生育政策调整，对 “ 一孩 ” 政策逐步进行调整，形成多样化的生育政策格局。这一政策格局的主要特点是城乡二元性，即形成了占全国人口 35.4%的城镇地区和部分农村实施的 “ 一孩政策 ” ，占全国人口 53.6% 的大部分农村地区实施以 “ 一孩半 ” 政策（ 即第一胎为女孩，可以生育第二个孩子）为主体的政策格局。 2013 年中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过

2、的中共中央关于全面 深化改革若干重大问题的决定第十二部分 “ 推进社会事业改革创新 ” 中提出，坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策（简称 “ 单独 ” ）。 2014 年，多数省份启动实施了“ 单独二孩 ” 政策，如广东、福建、浙江、江西、安徽、江苏、湖南、河北、吉林等等。 社会背景。由于改革开放以前国民经济发展的长期停滞，人口的不断增长使中国处于马尔萨斯 “ 均衡陷阱 ” 状态，人口总量也一度被指责为束缚中国经济发展的羁绊。自 20世纪 70年代末，计划生育政策的严格执行，实现了中国人口增长模式的迅速转变，伴随着 生育水平的下降，由人口政策引发并在在传统

3、生育文化、经济收入、家庭建构等多重因素下，人口方面的社会问题凸显，这些问题表现在以下几个方面： （一）出生人口性别比失衡。出生人口性别比是指某一时期通常为一年）内出生的男婴总数与女婴总数的比值，是一个重要的衡量男女两性人口是否均衡的标志。中国的出生性别比从 1980年开始持续升高， 2013年全国人口变动情况抽样调查样本数据显示，我国的男女总体性别比是 105.22%，其中 0 至 4 岁男女性别比是 117.3% ，20 至 24 岁男女性别比是 109.72，婴幼儿 和适婚青年性别比总体偏高。 （二）生育率过低，人口老龄化速度加快。国际上规定， 60 岁以上的老年人口或 65 岁以上的老年

4、人口在总人口中的所占比例超过了 10%和 7%，则进入了人口老龄化。自 1996年开始，我国 65岁以上人口数一直呈现递增趋势。中国统计年鉴显示 2013年我国 65岁及以上人口数为 13161万人，比重为 9.7%老龄化使得社会抚养负担增大、赡养老人问题突出。 （三）计生家庭面临多种风险。计划生育政策使得家庭结构变化，家庭规模缩小，家庭功能削弱，导致计生家庭比普通家庭承担的风险更大。独生 子女家庭本质就是风险家庭，面临着成长风险，成才风险，家庭养老风险，社会发展风险，国防风险等等 二、二孩政策完善探究 “ 单独 ” 二孩政策实施以后， “ 单独二孩 ” 政策的实施满足了青年个人对二孩的生育需

5、求，性别结构、孩子数量不再作为中国计划生育政策和实际生育需求以及生育行为之间的主要矛盾。但政策的调整并没有使青年人的生育意愿显著提高，政策的实施也没有收到预期效果。 生育意愿和生育行为不仅受到计生政策的影响，而且受到其他社会制度和措施的影响，因此，要实现人口结构调整的目标，需要建立完善的与 计生政策相互配套的制度、政策和措施。笔者认为政策完善还可以从以下方面着手： （一）完善生育保险制度。生育保险是国家通过立法形式，为怀孕和分娩的妇女提供生育津贴，产假和医疗服务的一种社会保险制度，是影响生育成本的主要生育政策。目前我国的生育保险制度以维持生育家庭基本生活为根本目的，实际执行中对因生育而造成的家

6、庭经济损失补偿较少，生育成本是影响生育意愿的主要因素之一。 （ 1）优化制度施行环境。生育保险是生育家庭的基本保障，我国社会保险法第五十四条规定： “ 用人单位已经缴纳生育保险费的，其职工享 受社会保险待遇；职工未就业配偶按照国家规定享受生育医疗费用待遇，所需资金从生育保险基金中支付。 ” 因此，笔者建议进一步扩大生育保险的覆盖范围，落实建立生育保险基金，同时加强立法与实施监督，推动制度落实。（ 2）改良生育津贴制度。生育津贴是生育保险制度的重要组成部分，在我国，生育津贴是指对生育女职工离开岗位期间的现金补偿，目的在于保障其基本生活需要。但正由于其根本在于保障基本生活，经济利益过小，一方面不一

7、定能够补偿生育家庭的经济损失，尤其是因为生育妇女因停职导致另一方面由于对生育成本影响不大，难以影响生育意愿。在 中国，生育津贴按照社会保险法规定，是用人单位上年度月平均工资为发放标准，这样的模式虽然灵活，但基于我国收入差距巨大，企业之间，甚至企业内部职工收入都有很大的不同，按工资发放的生育津贴谈不上额外收入，甚至连因生育造成的收入损失也弥补不了。因此，笔者认为各省根据自身情况提高生育津贴的额度，同时针对 “ 单独二孩 ” 发放特殊的奖励性津贴，一方面降低生育成本，另一方面通过奖励形式鼓励生育。（ 3）完善产假制度。产假问题也是影响生育成本的重要问题，产假期间收入的减少，产假的长短，妇女工作的保

8、障，都是需要考虑的问题。 目前我国一孩的产假不少于 98 天，晚育的增加 30 天，各地出台规定给予男方晚育陪护假，休假时间较短，也没有明确规定带薪休假，对生育二孩的也没有特殊规定。基于此笔者认为适当延长休假时间，明确带薪休假，同时让生育二孩的女职工享有和单独一孩一样的产假和男方陪护假。 （二）积极营造公平女性就业法制环境。现代女性更加注重家庭之外的自我价值提升，注重个人事业。对众多打算生育二孩的职业女性来说，劳动权益保障是她们非常关注的问题。要根本解决这一问题，必须着眼于相关制度的完善与执行。但现行的劳动权益保障的相关制度 ，尤其是禁止就业歧视的相关制度存在诸多问题。因此，制定类似反就业歧视

9、法的法规条文，修改完善晚育假条例，完善就业促进法，并对女职工生育率或缴纳生育保险费达到一定比例的企业给予适当的财政补贴、税收优惠政策，减少企业对生育女性的歧视行为有助于保障女性的生育权利。 （三）社会学理论视角下社会政策的完善。 政府作为社会 保障制度的制定和实施者，在 “ 单独二孩 ” 政策实施之后，只有不断完善相关的配套政策才能解决广大青年们的后顾之忧，让他们可以生，敢生，生的起。在这其中社会工作有很大的发展空间，从社会 学的视角对政策的制定，实施提出建议，有利于推动更合理的人口规模的形成。 （ 1）制定配套的社会政策。政府层面的社会政策是政府的社会福利主管部门按照社会福利的政策和法律，在

10、他们的领域的各种技术和策略的使用工作中，解决、预防和治疗社会问题。在人口政策方面，各省、市、区政府的民政部门积极落实中央政策的工作内容，注重因地制宜，促进各地区的人口政策科学、有效的落实。因此，在社会工作行政中有必要关注到这一群体的需求，并积极进行政策倡导，为这一群体建立支持网络，建立亲友的支持网络，在科学的评估后，对适合的、风险低 的大龄育龄夫妻进行特殊的制度保障，如高龄产帖、医疗救助制度。此外，针对计划生育二孩，却受家庭一时经济条件限制的，主要包括因不可抗力造成财产损失，但是夫妻中至少一方具有独立经济能力的家庭等，给予短期的政策优惠，如二孩就学的减免学杂费、优秀 “ 二孩 ” 补助金等。（

11、 2）构建计生家庭的社会支持网络。目前，计生家庭的社会政策支持不足，这一问题主要体现在：政策保证条件不足，法规和政策中专项计生的政策性规定及实际工作开展得较少，对计生家庭的关爱只是根据部门领导的意志在操作上给予倾斜；人力、资金、物资保证不足，相关组织机构系统 不完整，缺乏专项经费，规划多 “ 空对空 ” ，不具体，操作性不强，部门之间的工作目标不具体等；在政策信息传播上，基层重视对惩罚性的政策的传播，而对奖励或优惠政策宣传不够，致使计划生育中的利益导向机制不能正常发挥作用。这一层面的支持主体涉及中央政府、地方政府和实际操作的相关部门，该层面是整个社会支持系统的关键层。国家及政府负责设计专门的计

12、生家庭的社会支持政策和保护计生家庭权益的制度，倡导关爱计生家庭的社会文化。具体来说，包括对计生家庭问题和需求调查研究；在社区卫生服务中，加强计生家庭的医疗保健工作，设立专门的计生家 庭服务项目。国家和政府通过政策引导非政府组织及社区服务组织的发展，向民间社团、中介机构、社会工作者购买社会服务，提高为计生家庭服务的质量。（ 3）逐步推进免费学前教育。在我国，教育的支出已经成为家庭支出的重要部分，而且所占比重呈现逐年上涨的趋势。虽然 9年义务教育免费，但是学前教育的收入层次不齐，这一笔支出对家庭而言也是一笔不小的支出。笔者根据日本等其他几个政策实施情况较好的国家借鉴经验，建议应当逐步推进免费学前教

13、育，提高公立保育员的教育，质量各省根据自身情况而定，对学前教育费用进行补助，以减少生育家庭的经济压 力。（ 4）以社区为平台开展社区教育。社区教育主要是通过社区家庭教育模式在社区的婚育年龄成员间开展服务活动，它相信每个人都有学习和提高你的生活的能力，在社区中，社会工作者完全承担倡导者，组织者和各种教师的责任。对于新时期提出的人口政策，同时针对这一婚育群体当前的需求，包括结婚生子及接下来的教育抚养等，为了更好的使这一群体的需求在政策范围内得到更好的满足，社区工作者通过具体的在社区内进行政策教育的倡导，组织社区内成员进行 “ 单独二孩 ” 等最新人口政策的讲解分析并与社区成员进行。 参考文献： 费孝 通 .乡土中国、生育制度 M.北京：北京大学出版社， 1998. 风笑天 .青年个体特征与生育意愿 J.江苏行政学院学报， 2009（ 4） . 风笑天 .独生子女： 他们的家庭、教育和未来 M.北京：社会科学出版社， 1992. 侯佳伟，黄四林，辛自强等 .中国人口生育意愿变迁： 1980 2011J.中国社会科学， 2014（ 4） . 靳永爱 .低生育率陷阱：理论、事实与启示 J.人口研究， 2014（ 1） .