关于德国农村社会保障制度及其借鉴.docx

1、关于德国农村社会保障制度及其借鉴 论文关键词 :农村社会保障制度安排德国经验 论文摘要 :德国农村社会保障制度的建立和发展有着深刻的社会历史背景 ,具有与经济发展水平相协调、保障水平科学、责任分担合理、社会保险机构实施自治管理、立法较为完善等成功之处 ,多年来为维护德国社会的稳定、经济的繁荣、人民生活水平的提高 ,发挥了巨大的作用。通过分析德国农村社会保障制度的成功经验 ,旨在整合我国现有的农村社会保障制度资源 ,为我国农村社会保障制度的完善寻求借鉴。 德国的社会保障制度属于一元化社会保障型，是最早以法律的形式实施的现代社会保障制度。德国的农村社会保障制度同大多数国家一样，其发展 明显滞后于城

2、市的社会保障，但总体来说，适用范围广泛，立法内容健全，相对比较完善。现代意义上的社会保障制度最早形成于德国，战后德国农村社会稳定、农业经济快速增长、人民生活水平不断提高与拥有较为完善的农村社会保障体系是密不可分的。在构建我国农村社会保障制度时，德国的一些做法和经验值得借鉴。 一、德国农村社会保障制度的历史沿革与现状 (一 )德国农村社会保障制度的历史沿革 早在 1886 年 5 月，德国颁布了关于农业企业中被雇佣人员工伤事故保险法，为农业从业人员提供风险保障。 1957 年， 德国开始实施农民老年援助法，即对年老的农场主在将其农场交给继承人之后进行现金补贴。农民老年援助作为对传统养老金的一种补

3、偿，标志着德国开始对独立经营的农业企业主及其共同从事农业生产的家庭成员实行一种特殊的老年保障制度。1995年 1月 1日生效的德国农业社会改革法对农民老年保障进行了大幅度的改革，将农民老年援助中的零花钱发展为有收入补充功能的一种真正的部分养老保险，意味着农民养老保障被归入社会保险领域而不再是社会救济领域。 1972 年，德国开始实行农村医疗保险政策，自雇农场主及其配偶和其他家庭成员、退休 农场主首次被纳入法定医疗保险当中。 1995 年，社会护理保险法颁布实施，农民被纳入保障之列。农村护理保险基金设在农村医疗保险基金之中。凡是参加农村医疗保险的成员均是农村护理保险的成员。 (二 )德国农村社会

4、保障制度的现状 德国农村社会保障确立的指导思想是把支持经济上的弱者、保障较大的生活风险和致力于社会机会平等、看作社会国家有秩序发展的基石，避免在市场经济下出现 “ 强权社会 ” ，通过社会保障使个人自由和在与人的尊严相应的方式中生活成为可能。 1农村社会养老保险制度 从 1996 年 7 月 1 日起，德国已婚者获得的老年养老金最高额达到每月1226 马克。农民养老保障旨在谋求农业结构政策的目标，例如提供老年养老金的依据始终是农业企业主把他的企业转让给他的继承人，使他的继承人可以继续经营农业企业。在保障对象方面，根据农村社会保障法的规定，原则上所有农民都有义务参加养老保险，法定投保人为农场主及

5、其配偶和共同劳作的家属。在资金来源方面，德国的农村养老保险实行现收现付模式，资金部分来源于投保人交纳的保险费，但很大一部分来源于联邦资金 (联邦政府的补贴 )，保险费数额则是以法律的形式确定下来的。在提供养老金的条件方面，农民要得到养老金必须具备三个条件：首先是年龄条件，男女分别年满 65岁和 60岁；其次必须交满 180个月 (15年 )的保险费；最后要求农民按规定交费外还必须在 50 岁以后开始通过继承、出售或长期租让等方式转移他的农业企业，包括土地、农具等，脱离农业劳动成为农业退休者。 2农村医疗保险制度 德国在 1972年建立了农民医疗保险，这不仅提供了一项社会保障，同时也降低了农业企

6、业的经济风险，因为在此之前家庭成员的一场重病会很快地危及到农业企业的生存。在保障对象方面，根据自我雇用农场 主法定医疗保险的规定，农民医疗保险的受保险人是农民、共同劳动超过 15 年的家庭成员和终老财产者。妻子、子女和其他有赡养权者参加农民医疗保险，在一定条件下免交保险费，自耕农 (自雇农场主 )及其家属、退休农场主首次被纳入强制疾病保险。在资金筹措方面，德国采用共同承担经济责任的原则，即农民按照自己的经济能力缴纳一定的医疗保险税款，政府予以一定补助。农民只能在农民医疗保险机构参加医疗保险，而不能像法定医疗保险那样受保险人可以自由选择保险机构，但农民医疗保险待遇与法定医疗保险待遇原则上没有区别

7、。 3失业保险 制度 在农业领域，由农业职业特征所决定，德国没有设立失业保险制度，而是设立了在农业企业结构发生变化并进行调整时给予援助的制度，即促进停业的农业企业制度。在 1996 年 12 月 31 日以前提前歇业的农业企业的农民，在 1996 年 12 月 31 日这个规定日期年满 55 岁或者年满 53 岁而丧失劳动能力者，可以获得企业停业养老金。年纪较大的农业雇员和共同劳动的家庭成员在一定的条件下可以获得调整补贴，如果在这个日期由于企业停业而使他们失去劳动岗位的话。企业停业养老金和调整补贴最长提供至权利人可以获得农民老年保障法上规定的 65 岁的老年养老金的时候。 二、关于德国农村社会

8、保障制度的评价 德国的农村社会保障制度为战后德国国民经济的迅速恢复和发展、社会的稳定、农民生活水平的提高等提供了重要的保证，具有诸多的成功经验。 (一 )德国农村社会保障制度的基础 德国的人均社会福利支出是随着国民生产总值的增加不断提高的。 1960年，人均国民生产总值为 5159 马克，人均福利支出为 1235 马克；到 1990年，人均国民生产总值增加到 38349马克，人均福利支出高达 11270马克，提高了近 l0 倍。同时，社会福利预 算总额占 GNP 的比重也由 1960 年的22 7上升为 1990 年的 29 5。圆在农村社会保障资金的筹措方而，德国较为重视社会职能的发挥，首先

9、让农村社会保障的受益者来担当构筑社会保障大厦的重任，政府则承担了第二位的责任，从而较好地协调了国家和社会在农村社会保障资金负担方面的关系。 (二 )德国的农村社会保障制度较好地处理了国民基本生活保障与农民个人生活自负之间的关系 德国的农村社会保障追求的是公众的福利，给农民提供基本的生活保障，旨在免除农民的后顾之忧。同时，德国十分重视事前预防机制，避免农 民因各种因素陷入依赖社会保障的不利境地。比如，除给予农民以生活救济外，积极通过各种途径，帮助农民重新获得自力更生的机会，使其生活水平不至于长期维持在社会保障的水准。 (三 )德国的农村社会保障制度较好地界定了国家、社会、农民三者之间的责任 国家

10、主导农村社会保障制度的建构和运行；农民个人是承担缴纳社会保障费用义务的主体，他们负担的费用占总费用的 1 3，之后才享有农村社会保障的各种权利；国家给予农民必要的财政支持，注入一部分社会保障资金，以使农民都能享受到社会保障。这样的责任分配避免了政府承担 过多的社会保障资金的重担，因此德国没有出现北欧高福利国家那样的沉重财政压力。同时，高水平的社会保障也没有对农民的工作热情形成过大影响。 (四 )德国的农村社会保障立法较为完善 在德国，每一个农村社会保障项目都是通过立法而建立，并按相应的法律规定进行管理和运营，做到有法可依、有章可循，如 1957 年制定的农民老年援助法， 1969 年制订的劳动

11、促进法， 1972 年制定的自雇农场主法定医疗保健法， 1986 年制定的事故保险法和联邦养育子女法，1988 年制订的健康改革法， 1989 年 制订的养老保险金法， 1995 年制定的社会护理保险法等。建立在法律基础上的农村社会保障制度具有强制性，一经颁布施行，全社会就必须遵守执行，实施和参加各种社会保障措施成为一种法定义务，也有效地避免了行政的过多干预，避免了农村社会保障制度建构的随意性和政策的不确定性。 (五 )德国农村社保由社会保险机构管理 社会保障机构实施自治管理是德国社会保障体制中最具特色之处。德国的社会保障由准政府性质的社会保险机构进行管理，社会保障的承担机构独立于政府、议会和

12、公共权力机构，具有法律上的自主权。以德 国的农村养老保险为例，由联邦和各州农村社会保险经办机构管理，这些机构是自治的法人组织，农场主和参加保险的农业雇工是这些机构中代表大会和董事会的成员。代表大会负责颁布养老保险的章程、管理工作的原则以及实施农民老年保障法的方针，确定保险义务的最低标准。董事会则管理养老基金和拟定财政计划。农业事故保险业务则由农业同业工伤事故保险联合会管理，此联合会同样是具有自治权的法人团体。专门的社会保障管理机构有利于管理的专业化和规范化，社会组织的身份也能更好的体现被保障对象的意志，有利于避免政府利益与国民利益的错位。 当然，德国的农村社会保障法也存在一些问题，一是社会保障

13、水平过高，在不同程度上影响了人们的工作积极性。 二是社会保障支出过度膨胀，财政和社会负担过重，两德统一后这一问题更加严重。由于收不抵支，政府只有提高税收以填补收支差额，导致劳动者用于税收的支出已经接近工资的 50。三是统一管理风险过高，也容易造成官僚主义而降低效率，并且限制了社会保险方面的个人自由。但总的来说，德国的农村社会保障制度是完善的，无论从安全还是从效率角度来说都是比较成功的。 三、德国农村社会保障制度对我国的借鉴 我国的 社会保障制度随着市场经济的不断发展，业已形成了较好的基础。但由于历史的原因和经济发展水平的制约，我国的农村社会保障制度还很不完善，存在许多弊端，同新农村建设和构建全

14、面小康社会的目标已经很不协调。德国的农村社会保障制度给我国提供了一个很好的样本，我们可以总结经验，吸取教训，进而加快我国农村社会保障制度的全面建立和完善。 (一 )农村社会保障制度要与经济发展相协调 农村社会保障的发展是一个渐进的过程，其发展要与经济的发展水平相适应。德国的经验表明，农村社会保障支出的过快增长，势必会影响国家积累 基金的增长，导致经济增长缓慢或通货膨胀。在中国，由于国家整体经济发展水平与世界上发达国家仍有较大差距，尤其在农村，由于其落后的经济状况，一方面迫切要求建立社会保障制度，另一方面促进农业现代化、提高农业生产效率也迫在眉睫，因此，中国农村社会保障制度不能仅仅局限于保证 “

15、 公平 ” ，还必须有助于提升 “ 效率 ” ，成为实现国家经济发展战略的一个有力手段。如果我们盲口追求农村社会保障的高水平，必然大幅增加相关的财政支出，势必影响国民收入的分配方向，减少对其它重要领域的投入，很可能影响经济发展。因此在规划农村社会保障程度、水平 时，一定要从我国生产力水平低、人口众多、经济落后的国情出发，量力而行，遵循社会保障水平应与经济承受能力相适应的原则，科学合理地界定农村社会保障的分配层次和总体水平。 (二 )分步骤建立健全农村社会保障制度 德国的农村社会保障体系是随着时代的变迁而逐渐形成的，最先有农业事故保险，然后有农村养老保险，最后才有农村医疗保险等，并最终形成一个完

16、整的体系，逐步覆盖到农村发展的整个过程。在我国，由于经济实力有限及农业人口众多，制定农业社会保障目标同样必须循序渐进，从我国实际出发，应采取 “ 有重点，渐进式 ” 的发展方式。我国目前最急于解决的是保证每位农民能过上最基本的生活、农民因病致穷、农村人口老龄化的问题。因此，在农村社会保障制度的建立与完善过程中，要以农村最低生活保障为基点，以农村医疗保障为重点，以农村养老保险为中心，其他各项农村社会保障制度与其相配合，根据整个国家的经济发展战略，在不同的时期制定农村社会保障的不同目标，突出解决在某一时期影响农民生活及经济转型的某些重点问题。此外，农村地区间与农民间发展的不平衡要求我们在经济较为发

17、达的地区进行农村社会保障改革的试点，之后将成功经验推广到其他地区。 (三 )合理分配国家、集体、个人三方责任 德国的经验表明，社会福利的增加不能完全依赖国家财政负担，国家担负的社会保障任务，同每个公民根据能力自主承担的义务，应当严格区别开来。我国的农村社会保障过去主要由国家和集体负担，今后应坚持国家、集体、个人三者合理负担的原则，在资金筹集上，农民除个人负担少部分之外，地方政府和中央应承担主要的费用，避免农民因经济条件无力参与社会保障。现阶段可以以国家和集体投保为主，农民个人投保为辅；随着农民个人收入的增长，应逐步提高个人承担的比重，做到权利和义务的统一。农村社会 保障基金除了来自集体、个人缴

18、费，扩大财政用于农村社会保障的转移支付以外，在条件具备的时候，可以通过其他的渠道来筹集社会保险基金，例如通过发行政府债券，建立农村社会保障基金等方式来解决资金不足的问题。此外，还可以挥非政府组织和民间的力量作为农村社会保障基金的重要补充。 (四 )加强农村社会保障制度的法制化 德国实施农村社会保障的依据是法律，德国农村社会保障制度的相对成功离不开完善的法律体系的支撑，德国的成功经验告诉我们，只有出台相关的法律法规，农村社会保障才能体制化和规范化。而我国农村社会保 障目前尚未形成法律体系，这就使得目前的农村社会保障工作处于无法可依的境地，实际操作中缺乏法律制度作为根据，缺乏监督和管理的机制，随意

19、性也比较大，非常不利于我国农村社会保障制度的实施。因此，我国在实现依法治国的目标过程中，农村社会保障法律制度的建立和完善是不可忽视的。 1只有通过法制化，才能使农村社会保障主体的权利、义务和职责明晰化 没有成为国家法律之前的农村社会保障制度，只能是国家的一种政策和措施。目前，我国农民所享有的社会保障主要是通过一些通知、办法、文件或政策等形式出现的，当农民无 法享受到这些权利或者这些权利受到侵犯时，往往没有根据向国家提出正当的保障其合法权益的要求。而将农村社会保障制度以法律的形式确定下来，在法律上以权利的形式赋予农民以社会保障权、以义务的形式规定国家对农民进行社会保障的职责，农民就享有了在国家不

20、作为或不适当作为时对国家的一种请求权，此时的社会保障就成为农民的法定权利，农村社会保障才能起到真正的保障作用。同时，只有通过法律的形式赋予农民以社会保障权，才可以防止国家权力的滥用，防止国家权力对农民权利的任意变更和侵害。 2法律的稳定性和连续性可以使农村社会 保障主体的权利义务获得一种确定性 透过稳定的、不会轻易被改变和取消的农村社会保障法律制度，农村社会保障主体对于自己的权利义务就有了明确的预期。这种明确的预期就会有效地减少农村社会保障各项制度在实施过程中的纠纷和摩擦，使该制度正常运作。因此，要使农村社会保障制度真正成为农民的一层 “ 安全网 ” ，最理想的做法就是将农村社会保障法治化，使

21、农村社会保障主体的权利、义务和职责明晰化，农民才能享受到真正意义上的社会保障。 (五 )建立科学合理的农村社会保障管理体制 德国的农村社会保障管理是由独立 的社会保险机构实施的，相对来说管理较为规范、专业。我国的农村社会保障以前一直由民政部负责， 1998 年后农村社会保险划归劳动和社会保障部负责，其他项目如优抚安置、社会救济等还由民政部负责。这种条块分割的管理方式办事效率低下，成本过高，而且容易出现基金管理混乱的现象。因此，新型农村社会保障制度应建立 “ 农村社会保障行政组织、农村社会保障基金运作、农村社会保障业务机构 ” 三位一体的运作模式，使农村社会保障的政权、财权、事权相分离，消除有关

22、职能部门 “ 多龙治水 ” 的混乱局面。 农村社会保障行政组织机构，应属政府的 职能部门，主要掌握农村社会保障政策、法规的制定，对社会保障事业运营进行统一管理，并行使行政监督职能。农村社会保障基金运作机构，应属事业单位，由企业管理，也可以单纯由商业部门参与的 “ 保险基金 ” 管理公司来管理，其主要职责是集中收管社会保障基金，并对基金进行运作，确保基金的保值、增值。农村社会保障业务机构的主要职责是负责社会保障税费的收缴、登记及社会保障基金的发放等具体业务工作，受行政机构的监督和管理。 随着我国改革开放的不断深化以及社会主义市场经济的逐步建立，创立一个适合我国国情的农村社会保障制度体系 已经被提

23、上议事日程并且开始付诸实施。相比之下，农村社会保障体系在德国已有上百年的历史，其相关的理论和实践经过这么多年的发展已日趋成熟。尽管它仍然存在着一定的问题，本身也需要进一步的完善，但仍为我国提供了一个很好的典范，我们应借鉴其成功经验，进一步加快我国农村社会保障制度的建立、发展与完善。 注释： 韦红德国农村社会保障政策的特点与启示 J新视野， 2007(3)：89 吴立平德国社会保障制度及其启示 J理论探讨， 1996(3)： 23 史探径社会保 障法研究 M北京：法律出版社， 2000： 403 和春雷当代德国社会保障制度 M北京：法律出版社， 2001： P95 刘畅政策对我国农产品出口影响的

24、干预分析模型 以黑龙江省农产品为例 J苏州大学学报， 2008(6) 参考文献： 王益英社会保障法 M北京：中国人民大学出版社， 2000 周普芳，彭水根我国农村社会保障制度存在的问题及改革建议J法制与社会， 2008(30) 李永宁美国社会保障体系的探索及分析 J国外社会科学， 1999(5) 张红英陈平的 “ 短视国策 ” 和 “ 洋跃进 ” 论 J中国改革， 2002(7) CongressionalBudgetOffice ManagedCompetitionandItsPotentionaltoReduceHealthSpending Washington， DC： USGovernmentPrintingOffice，May1993， P 52 AvertingtheoldAgeCrisis AWoddBankPolicyResearchReport OxfordUniversityPress， 1994(5)