在福建省养老机构建设中引入PPP模式初探.docx

1、在福建省养老机构建设中引入 PPP模式初探 摘要：随着福建省老龄化不断深化、老年群体受教育程度及生活水平逐步提高等因素影响，老年人入驻养老机构意愿提高， 9073 养老格局正面临挑战，养老机构的供给出现缺口。在此背景下，引入 PPP模式进入养老机构建设，有利于优化养老行业的供给结构，实现经济的创新人口红利。 关键词：福建省；养老机构； PPP 模式 早在 1996年，福建省 60岁及以上老年人口已占总人口 10.1%，成为老年型省份。截至 2014年，福建省 60岁及以上老年人口已增至 496万人，占全省总人口的 13.03%，且呈发展态势。据中国老年科研中心预测，到 2020 年，福建省 6

2、0周岁及以上老年人口将达到 615.73万人，占全省总人口的 15.02%。由此可见，福建省正在面临着老龄人口比例快速增长问题，但是，这是挑战也是机遇，中国工程院院士钟南山就曾预估我国 2020 年老年人市场消费的年需求达到 2 万亿元，在 2030 年则可达到 8 万亿元。因此，养老被许多人称为 潜力巨大的朝阳产业。十三五是实现小康社会的收官之年，也是产业结构调整与升级之际，福建省面临着经济增长降速、老龄人口赡养负担加重，正迫使经济加速转型，以创新红利破解改革难题。在此背景下，本文对 PPP 融资模式引入福建省养老机构建设的相关问题进行探讨，对福建省社会养老服务产业发展具有一定意义。 一、

3、PPP 模式内涵及福建省养老机构建设现状 （一） PPP 模式内涵 PPP 源于英国，其英文为 Public-Private Partnerships，也即是公私合营，是在合同前提下，基于共担风险及利益 的长期合作机制，由公共部门和私营资本协同提供公共产品的方式。这种方式在上个世纪 90 年代以来被西方国家普遍用来提供公共产品。 PPP 模式下，在不改变公共部门作为公共产品提供或者安排者角色前提下，原有一部分公共部门工作由私人部门所承担，一般是公共部门不再直接参与公共产品的生产，由私人部门所承担，而公共部门则监督公共产品的生产并负有最终责任，并代表社会向私有部门购买公共产品。因此 PPP的内涵

4、主要体现在以下二个方面：参与者， PPP 模式下，至少存在 2 个参与团体，公共部门（ Public）及私人部门（ Private）都至少应有一个，公共部门是公共产品的发起者和所有者，并是公平、合理监督和管理体系的制定者，私人部门则是公共产品生产的承办者，需要进行合理的融资、建设与运营，以此获得资本投资回报；合作，即 Partnership， PPP 模式建立在互信前提下，成为互利的合作伙伴，共同承担行为和后果，所以在 PPP模式中，应当进行科学的分工合作，明确各自的责任、义务、风险承担及利益，才能确保 PPP 模式的成功。 （二）福建省养老机构建设现状 在福建省老龄化程度不断深化的背景下，

5、2015 年 11 月通过的福建省十三五规 划建议提及大力发展社会福利，建立以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次养老服务体系。由此确定了福建省养老服务体系：大力发展居家养老服务，以社区为依托开展各类养老服务，深化居家养老服务，并以机构养老作为居家养老服务的补充。 截至 2012年年底，福建省公办养老机构为 997家，有 52353张床位，民办养老机构为 184家，有 32921张床位，即福建省合计有 1181家养老机构，93663 张床位。此外，拥有城市日间照料床位 3944 张，农村日间照料床位4085 张。综上，福建省老年人每千人拥有的床位数为 20.91 张，占全省老年人口的 2

6、.09%，这个数据与十一五末数据相比，增长了 39.7%。社会养老服务从业职工总数为 6252人，养老服务人员实训基地 19个，养老机构中大专以上学历的职工数为 1197 人。 二、 PPP 模式引入养老机构建设的必要性 （一）利于政府职能转换，减轻财政负担 一方面，在 PPP 模式下，政府在公共服务产品提供的角色扮演中，不再担任划桨人，而是充当掌舵人，私有资本则是充当了划桨人角色，这样就有利于政府职能转换。另一方面，社会资本对市场最为敏感，如果养老机构建设领域没有良好发展 空间和潜质，没有强有力的、高效的国家政策支持，必然无法吸引社会资本的投入。因此，为实现 PPP模式在养老机构建设领域的应

7、用，必将要求政府进行职能转变、改革创新，将政府从曾经的公共服务产品一条龙服务中脱身，转换为旨在为私有资本营造良好、公平、公正、公开投资环境，并把更多的注意力放到加强监管、确保社会福利最大化上。 在福建省经济增速逐渐放缓、城市化进程不断推进的背景下，政府需要面对更多的基础设施建设和公共服务产品供给，曾经的政府主导供给方式，在经济下行压力变大的形势下，给政府财政造成巨大压力。而社会资本在改革开发 30 多年间得以迅速发展，已具有雄厚实力，并在当前国家多个行业产能过剩影响下，社会资本正在寻找新产业、新经济投资。 PPP 模式在此背景下引入养老产业，将会拓宽养老机构的融资渠道，减轻政府财政负担，形成政

8、府、社会资本双赢局面。 （二）促进决策的科学性，实现高效的组织管理能力 在公共产品生产中普遍存在缺乏决策科学性的问题，造成公共产品未达年限即拆除或者无法完全发挥作用，产生公共资本浪费现象。养老机构作为准公共产品，在 PPP模式下将市场机制引进到养老机构建设中，实现养老机构市场化，在建设前期引 入社会资本参与可行性研究，从市场角度促进决策的科学性，确保项目实施的可行性，并在养老机构建设中通过缩短建设周期等来降低成本。 PPP 模式不仅带来了雄厚资金，在后期养老机构运营、管理中，也必将带来社会资本运营的先进技术、管理人才、管理经验和理念等，给准公共产品属性的养老机构后期运营带来生机。社会资本具有利

9、益最大的企业属性，这样就使得 PPP模式养老机构建设中，社会资本会通过主动优化管理、引进人才等来实现高效的组织管理能力来降低运营成本。 （三）促进养老服务供给结构的改革，拓宽服务对象 我国在 十一五期间提出 9073 养老服务格局，即 90%的养老方式为居家养老， 7%的养老方式为社区养老， 3%为机构养老，并在十二五、十三五也同时坚持以居家养老为基础。但省内老龄人口绝对数量逐年增加， 421 家庭及计划生育改革后的 422家庭数量不断增多，家庭负担不断增大；全民生活水平提高，老年人口受教育程度日益提高，老年人口入住养老机构意愿提高等因素影响下，养老机构需求在未来会愈发增长。福建省现每千老年人

10、拥有的养老机构床位数为 20.91 张，远低于 10 年前十一五计划提出的 3%，更不要说与发达国家的 5% 7%相比。由此可见，福 建省当前供给产能不足，且存在民办养老机构由于投入大、周期长、周转慢的现实而选择服务对象多为消费水平高的老年人，公办养老机构则来负责低收入人群养老的托底。公办养老机构虽价格低廉，却存在体制僵化、内部缺乏活力等通病，经常一床难求，造成供给结构与需要结构的不对称。将 PPP模式引入养老机构建设，社会资本在与政府政策优惠及风险共担的前提下，通过提供优质服务，提高养老机构形象等方式来吸引各个养老消费水平的老年人，以此获得利益最大化，不仅丰富了养老机构运营模式和数量，而且还

11、能够拓宽养老机构的受众人群，扩展养老机构服务的覆 盖面。 三、 PPP 模式引入养老机构建设的可行性 （一）政策支持，政府重视 PPP 模式引入养老机构建设的呼声由来已久，国家目前也鼓励社会资本参与，以此提高养老服务的水平、规模、质量及覆盖面。从远了看， 2001年，原国家计委关于促进和引导民间投资的若干意见的通知，鼓励和引导社会资本以合作、特许经营等方式参与到基础设施和公益项目建设；2006 年，国务院办公厅发布关于加快发展养老服务业意见也提出要支持社会资本参与养老服务业。从近了看，国务院在 2014 年发布关于创新重点领域投融资机制 鼓励社会资本的指导意见、 2015 年十部委联合发布关于

12、鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见等文件；福建省内有 2012年发布关于支持社会力量兴办养老机构的实施意见、 2014 年发布关于推广政府和社会资本合作（ PPP）试点的指导意见等政策。从国家都地方，如此密集的政策出台，可见政府对于养老领域引入 PPP模式的重视和支持。 （二）社会资本雄厚， PPP 符合养老机构准入激励 改革开放 30多年间，民间资本迅速积累，并且在国民经济发展过程中的地位日益重要。而近年来，在我国贸易顺差居高不下，多 个行业产能过剩的背景下，福建省储蓄水平已超过 GDP 发展水平，造成社会闲置资本的累计。由此可见，社会资本正在寻找一个新的投资渠道以获得资本收益。 实践

13、表明， PPP 模式主要适用于社会效益评价高、经济效益评价低的项目，而 PPP模式下的社会效益与经济效益之间的差距一般由公共部门介入弥补。养老机构具有准公共产品属性，具有较高的社会效益，在经济效益方面存在不足从而对社会资本缺乏吸引力，从这个角度看，养老机构社会化的准入激励与 PPP 模式不谋而合。 （三） PPP 模式符合行业发展规律，经验丰富 随着 我国经济体制改革深化，市场经济体制逐步完善，社会发展不断进步，对于服务需求的多样性不断体现出来。养老机构作为服务行业，也受到影响，正在接受新一轮的社会考验。从当前居家养老的日渐弱化，延伸社区养老服务，推进养老机构市场化已经成为养老行业发展的趋势。

14、在此发展趋势下引入 PPP 模式，符合市场、行业发展的需要。 PPP 模式最早被英国应用于公共项目建设，并已发展成为国际上较为普遍的公共项目建设方式，在发达国家的发展已经较为成熟。我国于 20 世纪90 年代开始积极探索 PPP 模式在公共领域建设的应用，典型的案例有北京奥 运会鸟巢体育馆项目、北京地铁四号线、深圳地铁四号线等项目。这些PPP 项目在公共效益得到保护的同时，提高了公共资源配置效率、激励社会资本运作、提高了公共产品质量等。这些成功经验可以为 PPP模式引入养老机构建设所借鉴、学习。 四、总结 福建省正面临着人口老龄化严峻形势、经济下行压力等问题，如何高效率、合理使用公共资本正考验

15、着政府部门。将 PPP模式引入养老机构建设，社会资本进入公共领域，不仅可以缓解政府财政，提高公共资本使用效率，而且还能实现养老机构社会化，有利于养老服务质量、水平提高和覆盖面拓展 ，实现政府部门与社会资本的共赢，这也正是 PPP融资模式的合作理念。 参考文献： 陈达端 .论人口老龄化对泉州市经济可持续发展的影响 J.当代经济，2015（ 32） . 钱晓云 .福建省养老机构建设的现状及问题研究 J.海峡科学， 2015（ 09） . 丁煜，叶文振 .城市老人对非家庭养老方式的态度及其影响因素 J.人口学刊， 2001（ 02） . 王晖 .PPP 模式在云南省养老机构建设中的应用探索 J.科技视界， 2014（ 36） .