1、地方政府债券法律问题初探 摘要：我国地方政府债券在预算法禁止地方政府发债的情况下上市发行。研究表明：现行预算法需要修改，我国应着力建立完善的政府债券法律体系，厘清中央政府与地方政府间权利义务关系，完善地方政府债券管理制度，规避地方政府无序发债的财政风险。 思想汇报 关键词：地方政府债券；法律问题； 随着 30 亿元 2009 年新疆维吾尔自治区政府债券在上证所发行，中国地方政府债券发行的大幕拉开。地方政府债券的发行，是在不改变现行预算法规定地方政府不得发债的前提下进行的，其涉及的法律问题引起广泛关注。 一、地方政府债券相关法律法规现状 规制地方政府发行债券行为的法律主要是中华人民共和国预算法。
2、预算法第二十八条规定， “ 地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券 ” 。财政部还制订了 2009 年地方政府债券预算管理办法。 预算法禁止地方政府发债的意图是限制地方政府负债规模，保证国家财政安全。但我国财政体制中财权和事权不平衡，地方政府事权繁重、财力薄弱，早已负债累累，既有显性债务也有隐性债务、或有负债。截至 2007年底，我国地方政府性债务总额达到 4 万多亿元，直接债务占 80%， 剩余20%为担保性债务，隐性债务、或有负债则无法统计（类成曜， 2009）。由此可见，预算法实际上早已被突破，地方政府不得发债的规定
3、仅流于形式。 这次发行地方政府债券的法律问题突出表现在： 1、中央与地方的权利义务划分不清晰。 从法律角度来 看，有权发行债券的主体必须是具备独立、完整的权利义务能力的法律主体。以法治视角来看，地方政府债券的发行主体应是地方政府，地方最高权力机关 人民代表大会决定发债问题，地方政府负担权利义务甚至承担破产责任。本次地方政府债券发行中，中央政府利用预算法中除外的条款，采取 “ 国务院批准、财政部代发并代偿 ” 方式规避预算法约束。虽然债券发行时冠以发行地方政府名称，规定 “ 以省、自治区、直辖市和计划单列市政府为发行和偿还主体 ” ，但发债的额度是由中央政府确定，用途由中央确定，由中央政府代发代
4、偿，显然中央政府是主角，地方政府是指 标争取者、政策执行者，地方债券实质是 “ 准国债 ” 。 中央政府与地方政府权利义务划分不清可能引发的道德风险。如果债券发生偿付困难，中央政府的责任不得而知。同时，中央政府代发代偿的方式使政府债务过多集中在中央政府，风险相对集中，国家债务居高不下，导致成国家信用等级不高。 2、地方政府债券缺乏信用保障，缺乏公信力。 地方政府财务信息披露机制尚待建立。债券发行时所有上市发行债务的政府都必须全面真实披露财务信息，定期公布财务报告，必须经具有公信力的评级公司信用评级。我国地方政府尚难做到财务信息完全披露。 信息披露的缺失制约了投资者对地方政府负责有效发行债务和使
5、用债务资金的信任，制约了对地方政府的监督。 总结大全 地方政府违约惩治的法律机制尚待建立。地方政府债券的债权人必须能对地方政府行为构成约束，对债权人违约、滥用债务资金、破产必须有完善的责任追究的程序和处罚。现有法律体系中对地方政府破产、行为监督的规定尚为空白，更缺乏相关的人大监督、审计监督规定。 二、地方政府债券立法问题的展望 1、考虑修改预算法，赋予地方政府债券合法性。 国际实践表明，在制度健全、监管得力的情况下，债务危机并非必然 。立法机关应修改预算法中不符合现实需要的内容，赋予地方政府债券合法性。建议在预算法修订中，对允许地方政府发债进行原则性规定，如地方政府的经常性预算必须收支平衡，不
6、允许有赤字，资本性支出赤字可以在资本市场发债弥补。 2、考虑建立健全地方债券管理的法律法规 建立规制政府债券法律体系。明确国债与地方政府债券的关系、明确地方政府与中央政府在地方政府债券上的职能分工与权利义务关系、明确政府的信息披露责任、破产责任等。出台政府债务法作为政府发债的根本大法。 按照市场经济的要求，将发债地方政府塑造 成市场经济主体。既然允许地方政府发债，就应该将地方政府视为具有独立权利义务能力的债务人。要从法律上明确地方政府发债之后的权、责、利，规范地方政府经济行为，甚至规定地方政府破产，力求使地方政府发债行为由政治行为走向市场行为、法律行为。包括修改担保法有关内容，考虑出台地方政府
7、破产法。 明确中央政府的角色。地方政府发债的最大危险就是引发地方政府的道德风险，导致地方政府在与中央政府的博弈中 “ 绑架 ” 中央政府。不妨在政府债务法中明确地方政府发债是地方政府行为，地方政府发债行为由市场调节，与中央 政府无关。考虑到我国是单一制国家，可以制订类似于欧盟马斯特里赫特条约条款，规定地方政府赤字率、债务率，从制度上防止地方政府的过度支出行为。 健全市场机制。针对目前地方政府债券面临的征信难、信息披露不健全的情况，在立法过程中应有针对性地制订相应法律，并通过明确处罚措施保障其强制力。为了加强地方债券的公信力，可立法批准国际知名评估机构在华从事地方政府评估活动。配套建立其他的债务发行、流通、保险、退出机制。应明确规定人民代表大会、审计部门等在地方政府债券发行中的职责。
