应用PPP模式解决建筑垃圾资源化问题探讨.docx

1、应用 PPP模式解决建筑垃圾资源化问题探讨 建筑垃圾，也称建筑与拆除废物，按来源分为：建筑施工垃圾、旧建筑物拆除垃圾、装修垃圾三类，主要由渣土、砂石块、废砂浆、砖瓦碎块、混凝土块、沥青块、废塑料、废金属料、废竹木等组成。根据日本建设省的统计，各产业界所有废弃物中属于建筑废弃物的约为 40%。据专家统计，我国每年仅施工建设产生和排出的建筑垃圾近 4， 000 万吨。除此以外，旧建筑拆除垃圾也是不容忽视的，我国解放初期浇注的许多混凝土与钢筋混凝土结构物，很多已进入老化毁坏阶段。城市改造建设也会产生大量的建筑拆毁垃圾。 在建设过程中或旧建筑物维修、拆 除过程中产生的建筑垃圾多为固体，其中含有大量有利

2、用价值的材料，是可以作为再生资源重新利用的。如，废金属可以重新回炉加工制成各种规格的钢材；废竹木、木屑等可用于制造各种人造板材；碎转、混凝土块等废料经破碎后可代替砂石直接在工地现场利用，用于砌筑砂浆、抹灰砂浆、浇捣混凝土等，也可以用以制作砌块等建材产品等。在建筑垃圾综合利用方面，近年来国内外有了很多突破性的技术成果。 目前，我国建筑垃圾的数量已达到城市垃圾总量的 30% 40%，绝大部分采用露天堆放或填埋的方式处理，占用了大量的征地，同时又加重了环境污 染。现代都市朝着工业化、城市化加快发展的今天，大量工程建设产生的垃圾没有进行综合利用而直接处理掉。因此，急需建设建筑垃圾处理站，对其进行综合利

3、用回收。但在垃圾处理市场化进程中，在一些城市往往由于其专业性强、垃圾处理规模数量有限、技术要求高，加大了运营管理难度，造成运营成本昂贵，久而久之投资者不堪重负只好停止运行，使垃圾处理设施闲置。因此，要对建筑垃圾处理推行市场化的运行机制，就是要采用公私合营 PPP模式来建设和运营，使建筑垃圾处理由独立的、能够为社会提供垃圾处理服务的独立法人来承担；要通过新机制的建立，逐步 造就一批专业化的垃圾处理公司。 一、 PPP 模式用于建筑垃圾处理行业可行性分析 1、技术可行性。建筑垃圾是一种比较清洁的垃圾，可资源化程度很高。目前，国际上和我国有关建筑垃圾的再生处理已经有了很完善的处理方法。关于建筑垃圾的

4、各个组分已经有了很明确的处理方式，在处理方式、设备选用以及工艺流程方面都有技术上的依据，因此建筑垃圾再生处理在技术上是完全可以实现的。 2、经济可行性。建筑垃圾处理行业基础设施收益还原主要有下列途径： （ 1）垃圾清运收入。目前，建筑垃圾处理行业的收费 机制还不够健全，垃圾清运的收费很低，很难成为纯经营性业务。由于垃圾清运属于公用产品，价格很难大幅上调。即使如此，从国外的经验来看，垃圾清运交给私人部门来完成，还是极具经济吸引力的。 （ 2）政府财政补贴。世界上大部分城市都对当地的基础设施运营企业进行财政补贴。根据 “ 庇古税 ” 的理论，政府对这些企业的补贴不是低效率行为。政府对产生正外部性的

5、产品生产提供补贴，能增加对社会有益产品的供给，是一种纠正市场机制失灵的行为。当然，具体补贴数额的确定是一项很困难的工作。企业亏损多少就补贴多少是一种没有效率的行为，极易导致企业的道德风险行为。目前，世界上大部分城市的基础设施运营企业或多或少地都得到地方政府补贴。 （ 3）再生产品的销售收入。建筑垃圾的可资源化程度高，而且其资源化对设备及技术水平要求相对不是很高，易于再生处理。将大量的建筑垃圾再生产品销售出去，将获得一笔客观的收入。当然，由于目前人民对建筑垃圾的再生产品没有质量上的认识，我国政府需要制定一系列的建筑垃圾再生产品的质量指标标准。 3、环境适应性 （ 1）充裕的私人资本。民营经济是良

6、好的市场主体，它拥有独立的法人、明晰的产权，符合 “ 自 主经营、自负盈亏 ” 的原则。另外，民间资本还拥有良好的激励机制和约束机制，在市场经济条件下它能自觉地按照市场信号开展业务活动。在对待风险的问题上，它能客观分析、理性决策。从民间资本的现状来看，已经具备了投资基础设施建设领域的实力。我国拥有世界上最高的储蓄率，近十年，我国的储蓄率一直在 40%以上，且呈持续增长势头， 2005 年国内储蓄率更是高达 51%，而全球平均储蓄率仅为 19.7%。统计显示，到 2005年，我国居民储蓄存款余额已经突破 14万亿元，如果加上居民手中持有的现金、国债、外汇等，实际的民间金融资本存量将更 多。然而，

7、这其中相当部分的财富却处于 “ 休眠 ” 状态。可见，民间资本完全有能力以 PPP模式参与城市基础设施项目，如果通过合理的机制把这部分资本引向我国的城市基础设施建设，则可有效地解决了资金使用问题。 （ 2）政策依据。尽管 PPP 在我国的应用尚处于起步阶段，很多地方需要不断地完善，但政府已经意识到 PPP对我国基础设施行业的重要意义，相关法律、法规、政策纷纷出台，为基础设施事业公私合营创造了条件。 2001年 12 月 11 日，国家计委发出的关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知， 2002 年 3 月 4 日，国家 计委公布的外商投资产业指导， 2002年 12 月 27 日，建设部出

8、台的关于加快市政公用行业市场化进程的意见以及 2004 年 3 月十届全国人大二次会议审议通过的宪法修正案，将 “ 国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法权益 ” 写入宪法，以国家法律的形式确立了发展非公有制经济的基本方针。可以说，对非公有制在社会主义建设中作用的肯定和对发展非公有制经济的鼓励，为民营资本进入城市基础设施建设领域扫清了制度障碍，极大地推动了公私合作的进程。 （ 3）实践依据。近年来，我国民间资本加强了在基础设施领域与政府的合 作，并取得了一定的成效。据不完全统计， 2002 年以来，我国已有 30 多家上市公司开始或者加大对公共项目的投资。例如，漳州发展公司以 24，8

9、83 万元募资中的 2/3 收购漳州自来水公司下属水厂资产，还斥资 8， 030万元投资全国垃圾处理示范性工程 九龙岭垃圾场；金路集团斥资 3，295.9 万元收购四川德阳天然气有限责任公司 22%的股权，收购完成后，公司将合并持有天然气公司总股本的 70%，成为天然气公司的控股股东； BOT方式还曾在广西来宾电厂二期工程、浙江温州东庄垃圾焚烧发电厂、广东南海垃圾焚烧发电厂、四川崇州市生活垃 圾处理厂、河北晋州市污水处理厂等许多项目上得以运用。 二、建筑垃圾处理 PPP 模式建议 1、建立完善建筑垃圾管理体系。根据我国建筑垃圾处置的现状，为控制建筑垃圾对环境的污染，应制定有益于建筑垃圾处置减量

10、化、资源化、无害化的综合管理政策体系。总的思路为：围绕建立适应社会主义市场经济体制，实现建筑垃圾处置管理经营社会化、企业化、市场化，建筑垃圾处置管理政策、技术政策和经济政策应当体现目前和将来相结合的原则，既要符合可持续发展的原则，又要符合我国国情。 2、制定完善的经济激励机制。长期 以来，政府主要靠应用强制管制手段来控制污染，或者对于污染进行硬性指标和规定，这种 “ 命令控制 ”型的直接管制手段，不利于调动生产者治理污染的积极性。实行 “ 用户付费 ” 政策、 “ 生产者责任 ” 政策、 “ 垃圾填埋费 ” 政策、制定废旧物资回收利用的优惠税收政策和环境税费制度等经济激励政策则能够改变生产者控

11、制污染的策略，使建筑垃圾的各个处置管理环节都能体现减量化、资源化、无害化的原则。 3、完善垃圾处理费征收机制。（ 1）确定合理的收费价格，合理的收费价格是保证建筑垃圾处理长期良好运作的基础和关键因素，并有助于垃圾减量 化，提高垃圾回收率。不合理的价格不仅不能对企业产生正面的刺激，促使其提高效率、降低成本，还可能引发公众不满。（ 2）建立可操作性的收费体制，现有的垃圾收费政策可操作性差，垃圾处理费实际征收比例很低。建立可操作性的收费体制，例如采用水、电、气、物业管理联合收费的 “ 一卡制 ” 等，对于提高征收率，完善收费体制非常重要。 4、转换政府角色。 PPP 与城市基础设施由政府提供和完全私

12、有化的主要区别在于政府的角色发生了变化。 PPP 模式离不开政府的积极推动，但是政府顺利完成角色转化也是非常重要的。按照完善社会主义市场经 济体制的要求，在国家宏观调控下更大程度地发挥市场配置资源的基础性作用，最终建立市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有效的新型投资体制。在这种新思路下，政府应由过去在公共基础设施建设中的主导角色，变为与私营企业合作提供公共服务中的监督、指导以及合作者的角色。 5、完善 PPP 相关法律法规。作为一种合同式的制度模式， PPP 模式从签约、合同内容及签约后的实施无一例外都需要法律法规制度进行支撑和保证。因此，必须完善相

13、关的法律法规制度。缺乏这一条件， PPP 模式的效率也 很难体现出来。而我国目前一方面没有专门针对 PPP模式的法律法规；另一方面现有的法律法规条文对于以 PPP模式运作的项目还存在诸多的限制因素。因此应加快制定专门的法律法规，修改现有法规中影响 PPP模式应用的条款使其适应这一形势的发展。 6、提高居民环境意识。借助电视、广播、报刊、互联网等多种媒体，进行广泛宣传，使建筑垃圾分类处理的观念深入人心、家喻户晓；充分调动社区、居委会、业主委员会、环保民间团体的积极性，参与建筑垃圾管理的宣传教育等工作。提高居民对于建筑垃圾收费的了解，增强付费意识。提高公众环境意 识，加强宣传教育，赢得社会和公众的理解和支持。