政府非经营性房地产管理模式创新.doc

1、政府非经营性房地产管理模式创新自评报告市机关事务管理局政府非经营性房地产是指不直接参与 生产和流通过程而用于行政、事业和公益服务方面的房地产，是国有资产的重要组成部分，主要存在于党政机关、人民团体、科教文卫、体育、军队、警察等公共部门。由于行政事业单位性质和类别比较多，资产形成比较复杂，所以对其管理也比较困难。如何按照科学发展观的要求，加强政府非经营性房地产管理，充分发挥其使用效能，降低政府的运行成本，这是全国各地政府系统都在认真思考并积极探索的一个课题。杭州市对市级政府非经营性房地产管理也进行了一些有益探索和实践，从 2002 年开始，市政府对市属非经营性房地产进行了普查和确权发证，并按照“

2、 统筹兼顾、管理规范、调配合理” 的原则，大胆改革政府非 经营 性房地产“ 谁使用、谁拥有”的 传统管理模式，探索建立 “所有 权与使用权相分离、统筹规划、统一建设、统一标准、统一调配、规范管理、专业服务” 的政府非 经营 性房地产管理新体制。经过 7 年多的实践，政府非经营性房地产的管理模式不断创新，长效机制逐步完善，资源配置日趋合理，资产效率大幅提高。22009 年杭州市市级机关事务管理局对 7 年多的实践经验进行系统的梳理、总结和提炼，尝试从实践与理论的结合上对政府非经营性房地产管理模式进行优化与创新，并作为市直单位创新项目申报。目前，项目已全部完成，取得预期的效果。一、 目标完成情况政

3、府非经营性房地产管理模式创新项目包括实践和理论两部分，其中实践部分即从 2002 年正式启动，到 2009 年已基本完成杭州市市直行政事业单位房地产一级管理；理论研究开始于 2009 年 3 月，12 月完成。主要情况如下：一一一 实践部分（市直行政事业单位一级管理）2002 年以来，杭州市开始探索和实践市级政府非经营性房地产统一管理体制。改进和加强政府非经营性房地产管理工作，主要体现在几个方面。1、调整政府非经营性房地产管理思路。对政府非经营性房地产管理，在“谁 使用、谁拥有” 传统 管理模式下，办公用房资源配置不合理、调配难度大、保障办公用房财政性经费支出负担重、单位之间房产使用不平衡等矛

4、盾比较突出。为改革原有管理体制的弊端， 早 在 1991 年 ，杭 州 市 政 府 下 发 了关于加强市级机关房地产管理工作的通知，进一步明确市直属各单位的房地产属杭州市人民政府，由杭州市市级机关事务管理局代表市政府行使所有权，管理方式由分散管理向3统一管理转变，这是杭州市首次提出建立行政机关事业单位房地产统一管理的新思路，拉开了政府非经营性房地产统一管理的序幕。2002 年 8 月，根据杭州市委九届 4 次会议精神，以钱江新城市民中心建设为契机，市委办公厅、市政府办公厅、市纪委、监察局联合下发了关于严肃纪律加强市直属各单位房地产管理的通知，对政府非经营性房地产统一管理提出了更明确、更具体的思

5、路和要求。2、开展政府非经营性房地产普查摸底和确权发证。杭州市政府专门成立了杭州市市直单位房地产普查领导小组，办公室设在市级机关事务管理局，并组织有关单位对市直单位房产的建设和使用情况进行了为期四个多月的调查摸底。在全面普查的基础上，按所有权和使用权相分离的思路，着手开展了政府非经营性房地产统一确权发证。由市政府办公厅、市房管局、市规划局、市国土资源局、市行政执法局、市机关事务局等单位组成市直单位房地产确权发证协调小组，协调处理政府非经营性房地产确权发证工作。市政府还专门下发了市直属单位房地产确权发证工作的实施意见和关于市直机关事业单位二级管理房地产确权发证工作实施方案，进一步明确了确权发证工

6、作的目标、范围、程序和要求，对已发证和未发证的政府非经营性房地产，产权一律确认归市政府，户名为“市级 机关事务管理局” 。已完成确 权发证的房地产，均由市机关事务管理局与各使用单位签订了房产使用4管理协议，初步建立了所有权和使用权相分离，统筹规划、统一标准、统一调配、规范管理、专业化服务的市直机关、事业单位房地产管理新体制。3、完善政府非经营性房地产管理制度。近年来，市委市政府出台了杭州市市直机关事业单位房地产管理办法，随后，相继制定了市级机关基本建设管理办法、 市级机关办公用房调配办法、 市级机关房屋维修管理办法、 市直机关事业单位房地产出租管理办法、 市级机关事业单位资产配置管理办法、 市

7、级机关行政事业单位常用资产配置标准等配套管理制度，较为系统地对市直机关事业单位房地产的权属管理、建设管理、调配制度、维修管理、物业管理、核查和清理均制定了明确规定，新的管理体制初步形成，制度逐步完善，有力地促进了行政性非经营性房地产管理工作逐步走上了科学化、规范化、法制化的发展轨道。4、实行直属单位公有住房的统一管理。市机关事务局、财政局、监察局和审计局联合下发了关于开展市直机关单位公有住房普查的通知，明确各单位保留的存量房产产权统一做到市机关事务局，实行统筹规划、统一管理，统一调配，统一处置。同时，根据有关房地产管理的法规、政策，制定切实可行的产权管理制度、调配和处置办法、维修管理办法，并监

8、督实施，加强动态管理，定期对存量房产进行核查清理，严格记录产权统计台账，做到账实相符。到 2009 年年5底，已经对全市市直机关事业单位的存量房进行普查，共有564 套存量房将被列入一级管理。5、探索机关事业单位房地产保值增值管理办法。为进一步提高机关事业单位房产使用价值，实现国有资产效益最大化，杭州市积极探索政府非经营性房地产出租管理办法，专门下发了市本级行政、事业单位房产出租管理办法，由市机关事务管理局采用市场化运作的模式，遵循公平、公正、公开和自由竞价、价高者得的原则，委托市产权拍卖有限公司，以公开挂牌招租为主要形式，对市直机关事业单位房屋的租赁权进行集中统一公开拍租，租金全额上交市财政

9、，实行收支两条线管理。实现了国有资产的保值增值。6、加强市级机关事业单位房地产基础管理。实行政府非经营性房地产集中统一管理后，杭州市本级集中统一管理的房地产范围涉及到办公用房、非转经房产、机关住宅、机关集体宿舍等，管理内容涉及建设、维修、购置、调配等多个方面，因此，靠传统的管理手段已经适应不了新的形势和任务，因此，杭州积极探索政府房地产科学管理办法，强化基础管理手段，着力研究开发杭州市级机关房地产综合业务管理系统，该系统以计算机技术和现代通讯技术为主要手段，多层次、开放式、智能式的信息管理和办公决策服务系统，初步建成市级机关房地产管理网络体系。目前，该系统已开始试运行，建立了市级政府非经营性房

10、地产数据库，实现了对市6级政府非经营性房地产实行信息监控和动态管理，增强房产管理的透明度，降低了管理成本，提高了科学管理水平。7、推进市直机关政府房产历史建筑保护和危旧房改善工作。市直机关事业单位所有的非经营性房地产中，有相当一部分使用年代久远，历史研究价值较大。但也存在着管理上相对缺失，如年代久远，建筑格局与结构往往不符合现今的居住或办公习惯与条件，如将其推倒重建，一个从成本上来说是一种浪费，而且对于历史研究、文化遗产来说更是一种巨大的损失。如何在保护这些遗产同时，又可以改善居住办公条件呢，这是似乎就成一个两难的选择。杭州市委、市政府于 2006 年起正式启动全市范围内的历史建筑保护与危旧房

11、改善工程。市直机关单位名下的非经营性房地产也被列入保护改善的范畴，主要包括了南山路历史建筑、湖边村、泗水新村、洽丰里、积善坊章宅等危旧房改善项目，改造面积达 2 万多平方米。通过危旧房的改善工程，坚持“修旧如旧”原则，保护原有建筑的风格和街巷、院落的格局，拆除在原有庭院、空地上搭建的各类临时建筑物，恢复了建筑的原有特色。着重改造和完善区内的基础设施，形成具有杭州典型近代石库门里弄建筑风貌特色的居住街坊，使其符合现代生活的要求，我局被为市背街小巷改造先进单位、市危旧房改善、历史街区和历史建筑保护先进单位。8、探索市级机关办公用房物业管理新模式。为了适应服7务社会化的要求，杭州积极探索物业管理的新

12、模式，从政府花钱养人向政府花钱办事转变。杭州市级机关、事业共 252个单位的物业管理全部采用服务外包的新模式，按照菜单式总包干使用的思路，确定每平方米建筑面积物业管理费用标准，由市级机关事务管理局负责制定服务标准和核定服务费用，市人事局负责核减原有物业管理人员，市财政负责核减物业管理人员费用，按核定的面积和标准核拨物业管理费用，较好地解决了编外用工的管理问题，降低了物业管理成本，提高了物业管理专业化水平。（二）理论研究部分2009 年，我局专门成立了项目课题组，对杭州市政府非经营性房地产管理模式进行了系统的梳理，并开展与国内其他城市的政府非经营房地产的管理模式进行比较研究，总结和提炼我局的管理

13、模式在理念、机制和运作模式等方面的创新，以此为基础，从理论上提出六项基本理念：（一）统一思想认识是建立政府非经营性房地产统一管理体制的基本前提。杭州自 2002 年提出改革市级政府非经营性房地产管理模式以来，市委、市政府多次召开动员大会和专题会议，并制定了一系列的文件政策，阐明加强和改进市直机关事业单位房地产管理的重要性，明确了由市机关事务局代表政府进行非经营性资产管理，较好地解决了管理主体问题，同时要求市直机关事业单位和各有关职能部门要从8学习实践科学发展观的高度提高认识，增强大局观，增强贯彻落实市委市政府有关文件精神的自觉性和坚定性，增强做好市直机关事业单位房地产管理工作紧迫感和责任感。（

14、二）加强协调配合是建立政府非经营性房地产统一管理体制的基本关键。建立政府非经营性房地产统一管理新体制，这是一项系统工程，这项改革需要多部门配合联动，只有加强领导，才能取得实效。杭州为了抓好市级政府非经营性房地产管理，市委、市政府非常重视，专门成立了市直机关事业单位房地产管理领导小组，成员单位由市监察局、财政局、审计局、建委、规划局、房管局、国土资源局、城管执法局、国资委、编委办、机关事务局等部门组成，负责对市直属单位房地产的管理和处置。领导小组下设办公室，设在市机关事务局，负责领导小组的日常工作，市财政每年安排约100 万预算经费，这为政府非经营性房地产管理提供了经费保障，其他有关部门根据各自

15、职能发挥作用，开通绿色通道，积极参与和支持机关事务管理局做好市直属单位房地产管理工作，实现“科学、 统一、效能” 的管理目 标，较好地解决了有人管事和有钱办事的问题。（三）提高资产效率是建立政府非经营性房地产统一管理体制的基本目标。切实提高资产效率是加强政府非经营性房地产管理的本质要求，也是建立政府非经营性房地产管理的主要目标。提高资产效率主要体现两点：一是要物尽其用。9对政府非经营性房地产实行专业化管理，杜绝房地产的重复建设与闲置，防止铺张浪费，提高财产使用效率。从而实现了资产收益的最大化，遏制了国有资产的流失，使许多“死”资产变活。二是物超所值。就是要把 “死” 资产“盘活”，把存量剩余房

16、产转为经营性资产，按市场化方式运作，努力实现资产效益最大化。如近年来，通过对杭州大文化产业的房地产进行资产运作，做到了不花财政一分钱，调整和解决了杭州图书馆新馆、西冷印社、杭州画院、杭州出版社和杭州报业集团的办公和业务用房，收回了杭州文艺之家，资产运作规模达一个多亿元，这就是盘活资产的成功案例。（四）严格审核把关是建立政府非经营性房地产统一管理体制的基本手段。一是严把审核关。按照“合理配置、满足需求” 的原 则，严格按 标准核定各单位房 产使用面积，签订办公用房有偿使用协议，做到职责明确。二是严把处置关。建立配套制度，各房产使用单位只有使用权，没有处置权，不得随意改变政府房产的用途，或将政府房

17、产租、借或调整给下属单位或其他单位使用。三是严把建设关。由机关事务管理局负责政府房产基本建设投资管理，统筹安排建设项目，编制年度基建投资计划，编报预算，集中拨付建设资金。因增设机构、调整职能或业务发展需要增加用房，应先从现有用房中调剂解决，确需新建、扩建、翻建、改建的，应纳入政府房产建设整体规划，统筹安排，经相关职能部门审批后，10分步实施。四是严把维修关。政府房产需要维修时，在确保房产安全运行的前提下，要坚持量力而行，经济实用的原则，注重维护和完善房屋使用功能，严格控制装饰标准，不得变相进行改扩建，加强监督管理，确保工程质量。（五）严肃房管纪律是建立政府非经营性房地产统一管理体制的基本保证。

18、政府非经营性房地产是国有资产的重要组成部分，对政府非经营性房地产实行统一管理是确保国有资产安全和完整的重要举措，是确保资产使用效率和公平的重要保证。各房产使用单位要积极支持配合政府非经营性房地产的普查、登记、确权和移交工作，不得瞒报、少报和私自转移处理所管房地产，不得逾期不交存量房地产，不得擅自变卖、出租房产，不得拖延公有住房清理收缴工作。纪委、监察、审计、财政等部门都积极参与房地产清理移交工作，加强监督检查，发现违纪问题应依法依纪严肃处理，并追究单位负责人及当事人责任。二、 项目的工作难度政府非经营性房地产管理是为打造和谐机关、节约型政府重要举措，也是一项理论探索性强、实践性突出的系统工程。整个项目的实施，涉及面广、数量大、综合协调性强、需配合部门多、历史遗留问题复杂、工作难度大。（一）调整管理思路难。对政府非经营性房地产管理，在本项目实施之前，全国基本上采用“谁 使用、谁拥有” 传统的