浅析政府信息公开之诉.docx

1、浅析政府信息公开之诉 摘要：我国政府信息公开条例第三十三条第二款规定公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。然而，理论和实践对原告的资格、政府信息的范围、应主动公开的政府信息、政府信息公开之诉是否仅限于依申请公开政府信息的情形等等有不同的理解。 总结大全 关键词：政府信息；政府信息公开；行政诉讼 一、政府信息公开之诉的原告 第一，外国人、无国籍人、外国组织的原告资格问题。 2007 年 4 月 24日国务院法制办公室副主任张穹在回答中国日报记者提问时说， “ 外国人和外国组织，可以通过中国政府主动公开信息的渠道

2、，来获取政府信息。至于外国人和外国组织向我国政府申请获取其他政府信息的，就应该根据国际法规定的原则，按照对等的原则来进行处理。 ” 而外国人和外国组织能否依据我国法律提起政府信息公开的行政诉讼？笔者认为是可以的，因为我国行政诉讼法第七十条 规定： “ 外国人、无国籍人、外国组织在中华人民共和国进行行政诉讼，适用本法。法律另有规定的除外。 ” 第二，政府信息公开条例第十三条涉及的申请人诉讼资格问题。行政诉讼的原告，并不一定是具体行政行为的相对人，而可以是 “ 利害关系人 ” 。最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释（以下若干解释简称）第十二条规定： “ 与具体行政行为有法律上

3、利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。 ” 政府信息公开条例第十三条规定了公民、法人或者其他组织可以根据自身生产、 生活、科研等特殊需要依法申请获取相关政府信息的情形，是否意味着当事人只能申请公开与自身相关的政府信息，此条规定是否限定了政府信息公开诉讼原告资格？笔者认为这并不是限定了原告资格。尽管从国务院办公厅关于施行中华人民共和国政府信息公开条例若干问题的意见（国办发 200836 号）第十四条可以了解到，行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供。但这仍然不是对行政诉讼原告的限定。申请人请求公开政府信息，行政机关认为

4、申请公开的政府信息与申请人生产、生活、科研等特殊需求无关 并进而作出不予公开决定，这就形成了行政争议，申请人作为相对人当然具备原告资格。另外，若干解释第十二条所称 “ 利害关系 ” 是说与具体行政行为相关，而申请人与欲申请的政府信息是否存在 “ 利害关系 ”完全是两个不同的问题。 第三， “ 合法权益 ” 的范围问题。政府信息公开条例第十三条规定的 “ 合法权益 ” 是否限于行政诉讼法第十一条第一款规定的侵犯人身权、财产权的情形？如果作肯定回答，行政机关拒绝申请人的信息公开申请，但没有造成侵害其人身权、财产权的后果，就不能提起行政诉讼。 “ 这种理解是片面的，是违背行 政诉讼法的立法本意的。行

5、政诉讼法第十一条第一款在列举行政诉讼受案范围时，的确把权利保护范围限定为人身权、财产权，但这并不是全部。该法第十一条第二款规定 除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。 而政府信息公开条例就属于依照该款授权，规定了可以提起诉讼的其他行政案件。 ” 笔者赞同这种分析，对 “ 合法权益 ” 不能作过窄的理解。 二、政府信息的界定 （一）政府信息的概念 什么是政府信息？政府信息公开条例第二条有明确的解释：政府信息，是指行政机关在履行 职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。这一概念没有将政府信息的载体予以列举，无疑是考虑了现代科学技术的发展，是值得称赞的。理

6、解这一概念的关键有三个：第一，主体是行政机关。那么包不包括行政机关的内设机构在起草、调查、请示领导等过程形成的信息？包不包括行政机关对有关事实的调查报告？对这样的问题，有不同的回答。有人认为，政府无私事，只要不属于不公开的政府信息，政府在履行职责过程中形成的信息都应该公开。笔者赞同这样的说法，但是这涉及到利益均衡的问题。如果都公开，量大、繁杂，耗费行政资源，照顾个人利益 了，公共利益会不会因此受损？如何界定，谁说了算，需要进一步研究。然而，行政机关如果作否定的回答，那么，就难涉及公开的问题了。第二，是行政机关在履行职责过程中形成的信息。第三，形成政府信息的方式包括制作或者获取。在被称为全国首例

7、政府信息不公开行政诉讼案即湖南省汝城县黄由俭、邓柏松等诉汝城县人民政府一案中，媒体报道了县有关负责人的意见： “ 该（政府）调查报告不能代表政府的意见，只是供领导参考使用的，政府调查报告不属信息公开的范围。 ” 可见，仅从笼统的概念的角度还不足以理解透彻政府信息、还不足以解决实际问题。 思想汇报 （二）政府信息公开的例外 1、法定公开的例外 政府信息公开以公开为原则、不公开为例外。这一原则没有在政府信息公开条例里直接规定，但体现在具体的条款中， “ 一方面条例规定了主动公开的基本要求和公开的内容，也规定了各级政府主动公开政府信息的重点，还规定了公民、法人和其他组织可以依法申请公开的信息。另一方

8、面，也规定了政府公开信息涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的不能公开，除此之外，都可以公开。 ” 关于主动公开信息和依申请公开信息的问题在后面再阐述，这里先讲有关 “ 例外 ” 规定 的理解。 行政机关若以政府信息是国家秘密为由而不公开，司法机关如何审查？在实践中，行政机关的这一理由成为了公众申请信息公开的障碍。 “ 要强调严格按照现行保密法律法规规定的程序准确界定国家秘密。凡是没有按照上述规定程序保密的，不得以国家秘密为理由拒绝信息公开。主要包括以下情况：对于没有保密范围规定依据而定秘的，不得作为国家秘密对待。对于事先没有确定密级，在请求公开信息时才补定密级的，不得作为国家秘密对待。没有严格按

9、照国家秘密标志的法定要求进行标志的，不作为国家秘密对待。 ” 这种程序要求就是先由行政机关 依照保守国家保密法以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。政府信息公开条例第十四条第三款规定： “ 行政机关对政府信息不能确定是否可以公开时，应当依照法 律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者同级保密工作部门确定。 ”依法确定属于不予公开的政府信息的，法院应予认定。而如何修改完善保守国家秘密法，如何公开政府信息密级确定理由与结果，最大限度消除人们对政府信息公开条例是另一个 “ 保密法 ” 的担忧，是摆在我们面前需要认真研究的问题。 商业秘密和个人隐私一般情况 下也不能公开。政府信息

10、公开条例第十四条第四款规定 “ 经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。 ” 为了避免纠纷，行政机关对信息是否包含商业秘密很可能不做审查，涉及企业的信息、数据的，就以商业秘密为由不予公开。同样的问题，对什么是个人隐私，行政机关也可能不做认真审查而径自不予公开。如何界定商业秘密，我国反不正当竞争法第十条第二款作了解释： “ 商业秘密，是指不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息 和经营信息。 ” 而我国法律对什么是个人隐私，没有具体的界定。公众的个人隐私，可从民法的学理角度进行分析

11、。而政府官员的年龄、家庭状况属不属于个人隐私，能否公开？从目前的官员任职公示实践看，官员的年龄、学习工作经历是要公开的。但这也会成为信息公开的障碍。国务院信息化办公室秦海说， “ 这几年，在一些地方，仅仅因为公开了单位领导的真实年龄及家庭状况丢了官的办公室主任就不在少数。 ” 另外，我们还要注意到，行政机关可以基于利益平衡的考虑，认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，可以公开涉及商业秘密、个人隐私的政府信息。那 么，什么是 “ 公共利益 ” ？何种程度属于 “ 重大影响 ” ？这种一贯难以界定范围的词语，存在肆意侵害商业秘密、个人隐私的可能。这同样需要进一步的思考。 2、 “ 三安全一稳定

12、” 问题 邓小平同志说过， “ 中国的问题，压倒一切的是需要稳定。没有稳定的环境，什么都搞不成，已经取得的成果也会失掉。 ” 政府信息公开条例第八条规定，行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。这条 “ 三安全一稳定 ” 的规定有其政治、社会安全的考虑，但从法律角度看有不同的理解。这属不属于法定公开的例外的情形？笔者认为，本条规定放在总则里面，目的是要确立一个原则，不属于具体的法定公开的例外的情形。行政机关有公开的裁量权，但是要避免因随意公开政府信息而危及安全、稳定，同时也要避免防止滥用和误用裁量，以“ 三安全一稳定 ” 为托词故意逃避信息公开。 （三）可以申请公

13、开的政府信息 政府信息公开条例第十三条规定： “ 除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部 门申请获取相关政府信息。 ”第九至十一条的规定分别规定了行政机关应主动公开的政府信息、重点公开的政府信息，那么是不是这些信息之外的政府信息才能申请公开呢？显然不是。公民、法人或者其他组织获取的政府信息包括行政机关主动公开的政府信息和依申请获取的政府信息。如果行政机关应该公开而没有公开政府信息，当然有权依法申请获取政府信息。实践中，有些行政机关会将申请

14、人申请的政府信息归入主动公开的政府信息之列而拒绝公开，这是没有理由和依据的，也是对法律法规的误读。 三、政府信息公开之诉的 “ 进 ” 与 “ 出 ” 还 算新的行政诉讼种类，法院如何把关，把握好受案范围，是为 “ 进 ”的问题。而裁判的种类，是为政府信息公开之诉 “ 出 ” 的问题。笔者主张宽 “ 进 ” ，不轻易剥夺原告的诉权。 “ 出 ” 的种类有限期履行职责判决、重新作出具体行政行为判决、确认违法判决、驳回起诉裁定、驳回诉讼请求判决等等。行政机关予以公开政府信息，但 “ 质量不够 ” ，申请人起诉，法院能怎么判呢？判决行政机关重新作出具体行政行为？不大可能，因为法院对具体行政行为是以合

15、法性审查为主的， “ 质量 ” 问题属于合理性问题的，法院不予干涉。法院确认行政机关不予公开政府信息的具体行政行为 违法，实际效能如何呢？申请人能否据此申请行政赔偿？可能性不大，因为国家赔偿只赔偿直接损失，申请人也难以证明行政机关不予公开政府信息的行为给自己造成的具体损失。 “ 进得去 ” 而又能 “ 出得来 ” ，其实就是如何更好地保护原告的诉权，如何判决才能更好体现行政诉讼法、政府信息公开条例的立法精神、立法原则的问题。 参考文献： “ 法制办介绍政府信息公开条例有关情况并答问 ” ，载新华网最近访问时间： 2010 年 8 月 2 日 . 开题报告 t 李广宇政府信息公开诉讼：理念、方法

16、与案例，法律出 版社， 2009 年5 月第 1 版，第 32-33 页 . 湖南汝城出现全国首例政府信息不公开行政诉讼案，载最近访问时间：2010 年 8 月 2 日 . “ 法制办介绍政府信息公开条例有关情况并答问 ” ，载新华网最近访问时间： 2010 年 8 月 2 日 . 李广宇 .政府信息公开诉讼：理念、方法与案例 .北京 :法律出版社 .2009.88.转引自周汉华 .政府信息公开条例专家建议稿 .北京 :中国法制出版社 .2003.115. 涂名政府信息公开条例的背后推手，凤凰周刊 2007 年第 5 期，载978.shtml，最近访问： 2010 年 8 月 2 日 .“,#隔 #