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1、浅谈区域科技发展规划理论构成的系统分析 论文关键词：区域科技发展规划区域发展科技进步公共政策 论文摘要：本质上，区域科技发展规划是经济发展规划，规划要处理好区域发展与科技进步两者的关系。区域科技发展规划同时具有公共政策的属性，其编制与实施过程遵循公共政策的一般方法和程序。通过对区域科技发展规划中区域发展、科技进步和公共政策三个要素的分析，为我国区域科技发展规划的编制和实施提供理论基础和方法指导。 科学技术是第一生产力，科技进步的乘数效应已成为政府部门和学术界的共识，制定区域科技发展规划成为区域发展的重要政策之一。国家中长期科学和技术发展规划战略研究设置 “ 区域科技发展研究 ” 专题，充分体现

2、了域科技发展规划的重要性。从区域层次上来讲，区域科技发展规划的编制与实施是在准确把握区域的现状和发展方向的基础上，充分发挥科技进步在区域发展中的支撑和引领作用，其理论基础是由相关理论构成的有机理论体系。 l 区域科技发展规划理论研究进展 国内埘于区域科技发展规划理论和方法的研究是从个案开始的。有代表性的个案研究主要包括：马惠娣对中国第一个科技发展规划的研究，曾敏对聂荣臻科技思想的研究，贺桂梅等对渭南 2000 年科技发展规划的研究以及胡维佳对中国历次科技发展规划研究所作的综述性研究。这研究为 我国区域科技发展的理论研究和实践提供了很好的借鉴，但是更多地停留在个案层面上，缺乏从个案到理沦的归纳和

3、发展。 在个案研究的基础上，很多学者展开了关于区域科技发展规划理论体系的研究。包括区域科技发展规划的基本原则和存在问题的研究 IlI、区域科技发展规划编制的理论基础的研究等方面。陈宏愚等在地方科技管理新论一书中，提出科技计划的原则性管理内容包括：编制领域计划，实施矩阵式管理；按照科技计划体系合理配置资源；突重点，加强集成，滚动发展；实行课题制管理方式等。张利华等对一般科技发展规划编制的理论基础和方法上进行了较为全面的理论研究，并且在此基础上，对区域科技发展规划评估理论和评估方法的研究将区域科技发展规划研究从前期的编制扩展到评估阶段。这些研究以规划编制的一般理论为基础，对区域科技发展规划编制流程

4、、准则、以及方法等方面进行研究，推动了区域科技发展规划研究的深入，实现了区域科技发展规划理论从个案研究到一般性理论的延展。 从经济地理的角度对区域规划的研究为区域科技发展规划的制定和实施提供了理论指导，这些研究对于区域科技发展规划的区域空间特征进行了充分的分析。方创琳 161从地理学的综合角度分析了当 前区域规划中的弊端，提出应该加强学科综合研究，培养复合型人才。刘卫东和陆大道通过阐述“ 点轴系统 ” 理论、全球化下的城市区域理论以及人地关系地域系统理论，分析了区域空间规划的理论基础，讨论了进行区域空问结构规划的一些具体方法。从 20世纪 80年代以来，胡序威、陆大道、毛汉英、方创琳和张京祥等

5、学者在经济地理领域都进行了一系列的探索，对于区域规划的技术层面进行了全面的研究。 近期，一些学者对于如何有效的将技术层面的研究有效地与现实的行政体制和经济环境实现对接，如何将技术语言转化为政策语言和行动方面进行了深入 的研究。李雪飞、张京祥等指出，从本质上讲，区域规划就是一种典型的公共政策，我国区域规划公共政策属性缺失的根本原因在于权威机构的缺位，法律保障环境的薄弱以及规划编制的技术主导。谢惠芳、向俊波也提出技术性仅仅是区域规划属性之一，政策属性才是区域规划的本质属性，区域规划的科学性是为政策性服务的，新时期的中国区域规划改革应该首先确立和实现区域规划的公共空间政策属性 从经济地理学和区域规划

6、的视角出发开展研究，对于区域科技发展规划具有一定的指导意义。但相埘于我国快速发展的区域科技发展规划实践来说还是远远不够的 。我们必须进一步拓宽视角，从学科交叉融合的角度来构建区域科技发展规划的理论和方法体系。区域规划的编制和实施是一项系统工作，技术性是规划编制的基础和依据，政策性是区域规划编制完善和贯彻实施的保证，他们互相补充，构成区域规划理论体系的有机整体。软科学发展至今，已经形成很多具体方法，建立丫庞大的软科学方法库。面对如此众多的软科学方法，如何选择和综合运用适宜的方法、技术和工具是软科学研究必须回答的问题。具体到区域科技发展规划的编制与实施，如何在区域发展的空间限制下，突出科技对区域发

7、展的支撑和引领作用，使区域规划的政 策性和技术性有机结合，是当前区域科技发展规划亟待解决的问题。本文旨在前人研究的基础上蚶区域科技发展规划的本质属性和相关要素进行系统分析，为建立和完善区域科技发展规划编制和实施的理论体系提出建议。 2 区域科技发展规划的发展属性 在我国的规划体系中，客观上存在着既相互依赖又各有侧重的发展规划和空问规划两大系列。据此，区域规划也可以分为发展规划系统和空间规划系统。区域发展规划以区域国民经济和社会发展为核心，重点考虑发展的目标、方向、速度、比例、结构和途径。对相关发展规划目标和措施的空间落实只作 简单的考虑。区域空间规划侧重地域空间的发展和人口城市化、空间布局问题

8、，主要从区域空间结构协调性的要求出发，以地域开发规划为核心，进行区域空间开发的布局。在我国，从国家层次上看区域规划处理的是空间 (区域 )问题。但是从区域的层次来看，区域规划被作为一一个相当综合性的规划，具有发展规划的性质。区域规划主要是通过资源的有效配置，发挥区域竞争优势，解决区域性问题，提高区域的整体竞争能力，如国家发展和改革委员会组织的京津冀地区和长江三角洲地区规划。 科技发展规划是一项代表国家 (或地区 )施政的战略性决策，是为实 现科技长远发展规划目标而制定的方案体系，对规划目标实现的途径潴施、步骤做出具体的规定和没计，是政府从国家 (或地区 )层次上根据国民经济社会发展的需要，对科

9、技发展的指导性纲领，它围绕规划目标的实践，在发展领域、发展阶段、资源配置、支持条件上的优势集成和统筹安排，具有战略性、系统性、政策性和可操作性等基本特点。所以，科技发展规划是以科技系统为主要研究对象，在研究科技系统、经济系统和社会系统的相互作用关系的基础上，勾画未来科技发展以及以科技发展推动经济增长和社会全面进步的蓝图，并通过规划的实施来推动这一蓝图的实现。 科技发展规划是为在一段时期内解决经济与社会发展中的重大科技问题而编制的解决方案，是区域发展综合规划在特定领域的发展和补充，是指导区域科技发展，并决定该科技领域重大工程和安排政府投资的依据。 区域科技发展规划是指导区域科技发展的总框架，它指

10、导同科技相关的计划与行动，包括指导区域科技投入方向，科技资源配置，以及确立什么样的区域科技发展模式、方式以及如何规定相关科技发展主体的行为等。区域科技发展规划作为国民经济与社会发展计划的重要组成部分，以区域整体发展规划为指导，是支撑区域经济与社会发展的基础性规划， 作为区域科技政策的体现，区域科技发展规划是实施科技政策或科技立法的手段。区域科技发展规划更接近于经济规划和发展规划，而非空间规划。制定区域科技发展规划要重视科技与经济、社会发展的互动，科学技术的发展既有科学技术自身的推动作用，又有经济、社会需求拉动的作用，科技发展规划的制定要强调解决经济、社会发展中必须解决的技术问题、强调科学和技术

11、的紧密联系、强调科学技术与经济、社会的互动关系，从科学、技术、经济和社会相互作用、相互依存、相互制约的系统论角度制定科技发展规划；把握科学技术的发展方向和发展趋势，发挥科学技术发 展对经济社会发展的先导作用，从而使科学和技术发展在近、中、远期都能最大程度地与经济、社会发展密切联系，并有效增强知识和技术地战略储备和可持续创新能力。 3 区域科技发展规划中的区域发展与科技进步 在确定了区域科技发展规划的发展属性以后，区域科技发展规划的制定过程中还要处理好区域发展与科技进步两者的关系。正如前面的分析，区域科技发展规划的宗旨应该是通过科技进步来促进区域的全面发展，区域发展是规划的最终目标，科技进步是区

12、域全面发展内在动力。 3 1 区域发展是规划的最终目标 区域科技服务于区域经济和社会的发展，区域科技的本质在于它所承担的经济社会职能，区域科技资源是指根植或服务于区域经济社会发展的科技资源与科技活动的总和。在经济全球化与一体化、科学技术迅猛发展的时代背景下，科技实力成为提高区域竞争力和创新能力的重要基础。区域科技发展要体现区域发展目标，充分体现区域特色，发挥区域的竞争优势，围绕区域经济与社会发展需求，形成独具特色和具有国际竞争力的区域科技发展格局。 区域科技发展规划是指导区域科技发展的总体框架，是关于区域科技投入方向、科技资源配置、区域科技发展模式以及 科技活动中相关主体行为的重要纲领性文件。

13、随着科技在区域发展中作用日渐凸显，区域科技发展规划成为支撑区域经济与社会发展的基础性规划，成为区域国民经济与社会发展整体规划中不可或缺的重要组成部分。区域科技发展规划的编制要在深入分析区域国民经济和社会发展的科技需求的基础上，围绕区域经济建设的难点、热点和重点问题，确定区域科技发展的关键问题。一个区域能够投入科技发展的资源是有限的，科技规划要充分考虑区域的发展方向和实际能力，遵循 “ 有所为，有所不为 ” 的原则，紧密结合区域发展的关键问题，着眼于区域经济发展的重点，有重点地 选择区域科技发展的方向和领域。 3 2 科技进步是区域发展的动力 科技进步是区域发展的动力。科技在经济社会与生态环境协

14、调的整体中有三个功能：一是扩大了人类对自然界和社会的认识，使自然物质成为可被用来发展经济的自然资源，并使利用后的物质良好地回归自然循环，不断提高与生态环境的和谐程度。二是提高了生产工艺技术水平和社会协作水平，从而提高科技资源、自然资源和劳力资源的复合效率。三是用新的知识补充和更新了教育内容，提高了教育水平和人才质量。在经济全球化过程中，一方面，生产要素 (信息、技术、资本、人 才 )及其组合以空前的规模和速度在全球流动和扩散，另一方面，这些要素又在特定区域集聚。区域科技发展规划是以提升区域创新能力为目标，解决科技资源的高效配置问题，其主要途径是推进区域创新体系建设，创造创新主体之间的结合与互动

15、、区域之间的合作与互动的环境和形成互动的机制。区域科技发展规划中区域发展和科技进步的关系如图 1 所示。 为促进区域发展，政府实施宏观管理政策，科技进步是促进区域发展、提高区域竞争力的动力因素，区域科技发展规划将科技进步作为调节对象，通过系统分析区域发展的现状，确定科技发展的主要任务，制 定相应的政策措施，区域科技发展规划是区域发展的重要政策；区域发展规划实施的直接目标是促进区域科技进步，提高区域科技能力；通过科技进步对区域发展的引领和支撑作用，发挥科技进步的乘数效应，促进区域发展。在这个图中，上半部分为政策目标，包括区域科技进步和区域发展两个，区域发展是最终目标，科技进步是直接目标，它在区域

16、总体发展目标的统领下。下半部分是区域发展的公共政策，对应政策目标，实施区域宏观管理政策和具体的区域科技发展规划，区域科技发展规划是区域发展政策的重要组成部分。 4 区域科技发展规划的公共政策 属性 公共政策学把政策作为一个整体，研究制定和执行政策的一般规律，“ 是研究政策制定和实施过程中特有的矛盾和规律性，即政策活动的最一般的规律的学问 ” 。公共政策的涵义包括四个基本方面：公共政策是由政府或社会权威机构 (有时会包括普通民众，在民主社会尤其如此 )制定的；公共政策要形成一致的公共目标；公共政策的核心作用与功能在于解决公共问题，协调与引导各利益主体的行为；公共政策的性质是一种准则、指南、策略、

17、计划。科技发展规划是中央和地方政府管理和规划科技发展的政策工具。从科技发展规划的研究、编制、实施和评估的整 个过程来看，它是一个从公共政策提出、形成、认定、分析、制定到执行、评估、调整和终结的完整的公共政策过程。因此，在科技发展规划研究和制定过程中，应借鉴公共政策分析以及公共政策过程的相关理论研究，通过科学的政策分析以及公共政策过程设计来保证科技发展规划的科学性和可执行性。半个世纪以来，国内外公共政策学研究领域的优秀成果，已成为指导科技发展规划制定和实施的重要理论工具。通过引入公共政策学的研究成果来保证科技发展规划制定与实施过程的科学性，预知并及时修正制定和实施过程的偏差。 公共政策理论是区域

18、科技发展规 划制定与实施方法与程序的理论基础，是对操作流程和操作方法的指导。从公共政策理论的角度，区域科技发展规划编制与实施的基本步骤为：首先，要对特定区域科技发展规划的背景进行分析，分析科技发展规划制定的特定区域环境与条件，如区域经济发展状况、区域科技发展的宏观政策与环境条件等。第二，在此基础上分析区域科技发展面临的问题以及具有的优势，确定科技发展规划的目标和任务，规划的目标除了总体目标外，还包括规划的单项目标和区域目标。第三，分解规划目标和任务、将任务落实到具体的相关责任者。分析明确规划实施相关的支撑条件，使区域科 技发展规划的各个系统互相耦合，形成合力。第四，对规划的实施状况进行评估，并

19、及时反馈。规划实施状况的评估贯穿于规划实施的整个过程，及时的评估反馈是改进和优化规划实施效果的保障措施。 5 小结 5 1 区域科技发展规划的理论体系 通过以上的分析，区域科技发展的理论基础是由三个要素组成的有机的体系，即区域发展要素、科技进步要素以及公共政策要素，如图 2 所示。 区域发展要素决定了规划目标和规划的空间限制。区域发展要素决定了区域科技发展规划必须从区域的具体条件出发，立足于特定区域的具 体状况，系统考虑区域的优势和劣势，提高区域的综合竞争能力。 科技进步要素确定了规划的对象和规划的内容。区域科技发展规划通过分析区域科技资源状况，确定区域发展中需要科技解决的关键瓶颈问题，以及在

20、区域发展中起支撑和引领作用的科技发展的主要方面。通过系统分析，抓住区域发展中科技发展的主要方面和关键问题，促进区域的可持续发展。 公共政策要素是区域科技发展规划编制和实施的保证。区域科技发展规划是政府执行公共职能的一种形式，通过公共政策来促进区域科技发展，进而提高区域竞争力，因此区域科技发展规划是一 项区域发展的公共政策。从背景分析、规划的编制与实施、到规划评估的整个过程，公共政策理论为区域科技提供了指导。 以上三个方面要素形成有机的统一体，构成区域科技发展规划的理论基础。如图所示，在区域科技发展规划制定实施的整个过程中，区域发展和科技进步两个要素共同作用，形成规划制定的切面。即，在规划实施过

21、程中，形成规划背景分析、科技任务确定、任务分解以及规划评估等不同的切面。例如，在科技目标确定阶段，要综合考虑三个方面的因素：第一，遵循公共政策制定中关于目标确定的一般方法和原则。第二，要系统分析区域的资源 禀赋、区域发展所处的阶段与现状、以及区域发展存在的问题，找准区域进一步发展的任务和目标。第三，分析在完成区域发展目标和任务的过程中，所涉及的关键科技领域以及区域发展中的技术瓶颈，确定科技发展的任务和目标。 5 2 区域科技发展规划理论分析的意义 区域科技发展规划是政府以区域发展为方向，充分发挥科学技术的支撑和引领作用而制定的发展规划。它是政府公共政策的重要部分，其编制和实施过程遵循公共政策的

22、基本原理和准则。不同区域的科技发展规划会有很大差异，本文对区域科技发展规划理论体系的分析希望为规划的 制定和实施的方法步骤提供一个方法上的指导。 首先，确定区域科技发展规划的公共政策导向，其编制和实施要遵循公共政策制定的一般过程。以公共政策为导向进行规划编制和实施，一是要培养规划编制人员的政策分析能力，以及对区域发展和科技进步发展方向的宏观把握能力，需要掌握交叉学科的综合性人才。二是，区域科技发展规划的编制过程和规划决策过程是一个开放的过程，应允许、鼓励公众真正的参与到规划的编制和规划的决策中来。三是，区域科技发展规划成果的表达要用政策性的语言代替以往技术性的语言，不仅能够为公众认识和理解，而

23、目 易于规划管理机构进行实际操作与实施。 第二，区域科技发展规划的每一个阶段都是区域发展和科技进步的有机统一体。区域发展目标与科技发展任务方向的确定是相辅相成的。从区域发展的层面来讲，科技发展是以区域的发展为核心和导向的，要从区域的实际情况出发，区域科技发展规划的内容避免面面俱到，要针对区域发展中遇到的典型科技问题来切应实际地确定规划的编制内容，以增强区域规划的针对性和实效性，而不是盲目的追求高、精、尖技术。 第三，区域科技发展规划过程中的主要任务确定以及指标体系的确定原则、标准、方法等方面 都要从以上三个方面要素来考虑和确定。如区域科技发展规划实施效果的评估标准包括三个方面：遵循公共政策评估的一般标准，即实施效果标准、实施效应标准和实施效率标准；遵循新时期区域发展的可持续发展标准和效率与公平兼顾标准；遵循科技引领、支撑区域发展标准。 区域科技发展规划是区域发展规划制定的重要内容，是政府科技政策的重要形式。区域发展、科技进步和公共政策三个要素构成区域科技发展规划理论的有机整体，为区域科技发展规划制定和实施的规范化和科学化提供理沦基础和方法指导。