PPP模式下我国城市公共基础设施建设研究.docx

1、PPP模式下我国城市公共基础设施建设研究 摘 要：长期以来，我国一直将城市公共基础设施的建设作为政府和国家的职责，政府管理着城市公共基础设施建设的一切，这不仅增加了政府的负担，同时也造成了公共事业部门的低效率，为了解决这一现状，政府积极引入 PPP模式。下面就 PPP模式下我国城市公共基础设施建设进行深入分析。 下载 关键词： PPP 模式；城市公共基础设施；建设；问题；对策 近年来，随着国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见、国务院关于加强城市基础设施建设的意见等的出台， PPP 模式逐渐出现在市政交通、垃圾处理、生态园林、城市管网等经营性基础设施建设方面，这极大的促进我国政府购买

2、服务方式的改变。在国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见中进一步提出，要利用 PPP 模式来促进城市基础设施投资运营的市场化。 2015 年 4 月国家发展改革委印发关于进一步做好政府和社会资本 合作项目推介工作的通知， 5 月，李克强总理主持召开国务院常务会议，部署推广政府和社会资本合作模式，国家发展改革委在门户网站开辟 PPP项目库专栏，公布 PPP 推介项目， PPP 模式进入正式推广实施阶段。在国家大力支持 PPP模式的背景下，探析我国城市公共基础设施建设的 PPP模式具有极其重要的意义。 一、城市基础设施建设 PPP 模式的引入 （一） PPP 模式的概述 PPP 模

3、式是英文 “PublicPrivatePartnerships” 的缩写，译为 “ 公私合伙 ” ，政府与社会资本合作。在城市公 共基础设施建设中， PPP 模式就是指私人部门参与到城市公共基础设施建设管理中，在这一模式中，通过公私双方的合理配置，对风险进行优化，充分发挥公私双方的优势，以此达到合作共赢的局面，尽可能的为社会提供优质的公共产品服务。 （二）引入 PPP 模式带来的效益 公共基础设施是城市发展的基础，对城市的经济发展、社会环境、文化、政治等有极大的影响，同时城市公共基础设施也是城市可持续发展的基础。PPP 模式涵盖城市供水、供电、供热、垃圾处理、公园配套、市政交通、生态绿化等各个

4、领域，在城市公共基础设施建设中， 引入 PPP模式，一方面能减轻政府部门的压力，缓解政府部门的财政负担，另一方面还能实现城市公共基础设施建设的市场化运营，有利于城市公共基础设施建设市场的良性竞争，能有效结合政府和社会资源优势，提高公共服务质量和效率，提高社会效益和经济效益，促使公共利益最大化。 PPP 模式是国家的重大经济改革任务，是加快新型城镇化建设、提高国家治理能力、构建现代财政制度的重要抓手。 二、 PPP 模式在我国城市公共基础设施建设中的应用 （一）城市既有建筑节能改造 据统计，我国城市建筑的能耗在整个社会能耗 中占 30%，而在北方城市中，采暖地区已经达到 40%，同时在一些老的城

5、市中，存在道路狭窄、环境恶劣等问题，加上老城区的布局比较混乱，电线盘绕复杂，有很大的安全隐患，居民日常生活区缺乏必要的体育设施、绿化等。在这种情况下，通过 PPP模式对既有建筑节能进行改造，显得尤为重要。在既有建筑节能改造中， PPP 模式能充分发挥投资主体单一、纯公共产品非经营的特性，严格控制施工，能在保持原有供热不变的情况下，降低建筑能耗减少污染物排放，优化居民生活环境。 （二）城市公共照明工程领域 在我国的用电领域中，照 明用电的比例达到 1/3，其中公共照明是最重要的能耗之一，由于我国当前的公共照明系统能耗比较高，使得政府财政支出费用很高，这不仅影响到节能减排还增加了政府财政负担。基于

6、 PPP模式下的城市公共照明工程改造，可以利用智能照明系统对城市公共照明领域进行全面改造，在管理过程中利用合同能源管理方式，能保证政府在不投入的情况下，获得良好的效益。 （三）城市静态交通建设领域 进入新世纪以来，人们的生活水平得到了极大的提高，私家车的数量持续提高，这也使得城市道路压力越来越大，城市的交通拥堵现象也越来越严重 。鉴于此，城市交通治理需要从 “ 动、静 ” 两个方面进行，这样才能避免交通拥堵现象的发生。我国颁布实施的关于加强城市停车设施建设的指导意见，是城市基础设施建设和 PPP 模式全面融合的体现，在这一文件中提出了停车产业化的思想，也就是通过产业发展的思想来促进停车事业的发

7、展，利用停车设计、技术应用、停车场运营、收益管理等手段，形成新的城市公共基础产业。 三、 PPP 模式下城市基础设施建设和运营现状和存在的问题 截至 2015 年 5 月，全国 34 个省市区地方政府推出了总额约 1.97 万亿元的 PPP项目。 2016年 2月从安徽省发展改革委获悉，安徽全省 PPP项目入库581个，总投资 4576亿元。其中 265个项目纳入国家发展改革委 PPP项目库，总投资 2743 亿元。截至目前，共有 37 个项目签约，占全国已签约项目的11%，签约率为 29%。据了解，目前安徽大部分地区都推出了 PPP 项目，涉及高铁、高速公路、机场、城市轨道交通，以及桥梁、隧

8、道过江通道等方面，适应安徽工业化、新型城镇化快速发展的需要。蚌埠市已有 18 个项目纳入国家项目库，总投资达 120亿元，项目个数规模均居全省前列，目前，蚌埠市第一批项目中已有蚌五高速、蚌埠市生活 垃圾焚烧发电厂、怀远县涡北污水处理厂 3 个项目签约，签约率达 33%。 当前，我国大力推广 PPP 模式取得的成效有目共睹，但一些困难和挑战也愈加凸显。存在以下较为显著的问题： （一）制度和机制不完善 直接可用于 PPP 项目的法律法规仍不健全，多以行业部门规章和地方规章的形式存在，无法在根本上约束各方行为。 PPP 模式从诞生之日起，就存在一个重要的法律隐患，从国际实践看来，联合国贸法会在私人融

9、资基础设施项目法律指南中指出，在多数大陆法系国家， PPP 项目协议由行政法管辖，政府基于公众利益 享有一定特权。而在普通法国家，行政合同与民事合同无明确区别，根据判例法原则，政府为公共利益可以不受合同约束，但社会资本有权得到公平赔偿。在我国当前发布的 PPP相关法规中，对项目合同出现争议后使用何种诉讼方式，定义不清。是以行政合同看待还是民事合同看待，直接关系到各方利益与权力，一旦合作产生矛盾，一方不讲信用，应采取何种诉讼方式。另外产权归属的不明确，退出机制的缺失，也影响了相关主体参与 PPP 项目的积极性。 （二）社会信用基础薄弱 地方政府信用风险是企业参与 PPP 项目的主要顾虑。企业家与

10、民企最 大的顾虑是政府不讲信用，这就是尽管在中央与地方政府大力推广的前提下，PPP 签约率却很低的主要原因。之前失败案例中，也有很多是由于政府过于强势，缺乏契约精神，单方面违约而导致社会资本利益受损。另一方面，企业也存在信用缺失问题，存在一些民营企业在招标过程中以超低价参与竞标，中标后使用各种理由提价，如果未能满足其增加的条件，其往往以拖延施工或毁约相威胁。项目的中断可能会产生一些政府无法承担的损失，因此在实际操作中，大多选择与国有企业合作，这就导致了 PPP项目发展的局限性。 （三）现行的金融体系投融资模式 不能满足 PPP 项目要求 基础设施建设的周期长、投资回收慢，急需引进更多的中长期基

11、本以满足 PPP项目的资金需求。但是具有稳定收入来源的经营性项目少，项目本身的现金流难以覆盖资金本息收入，加上政府财政补贴政策不具体，收益的不确定性影响了融资机构的积极性。民企自身实力和风险承受能力相对较弱，融资渠道少，融资难，对很多投资规模大，时间长的 PPP项目来说，民企很难满足其资金和项目运营管理方面的需求。 （四）政府仍承担主导作用 长期以来，我国城市公共基础设施建设、管理都是由政府部门负责，这就导致社会形成了一定的依赖心理，即便在 PPP模式下，仍是以政府为主导，忽视了市场的主导地位，从而影响到 PPP 模式的落实效果。 四、改善城市基础设施建设和运营模式的对策建议 结合我国 PPP

12、 模式应用中存在的问题，制定相应的改进建议，从而促进我国 PPP模式下城市公共基础设施建设的发展。第一，构建良好的法律环境，对于 PPP模式涉及到合同、担保、外汇、税收、特许权等各个方面，明确界定 PPP项目的所有权、经营权，加上我国的基础设施建设市场化处于初级阶段，各个方面都有所不足，对此，必须构建良好的法律法 规，通过法律来明确相关主体的权利义务及对其行为进行强力约束，从而保证 PPP项目的规范化、现代化进行。第二，开拓多元化的融资渠道，支持金融机构积极介入 PPP项目，首先国家开发银行、农业发展银行等政策性银行要作为金融融资方面的引领者，发挥其长期融资的优势，拓宽融资渠道，鼓励和引导商业

13、银行加入 PPP项目中来，对银行金融产品和授信流程创新，引入产业投资基金、信托资金等方式，此外国家也可给予一定的财税政策加以扶持。第三，准确定位政府角色，政府要完成角色的转变，从公共产品、服务的提供者，转变成参与者和质量监督者。对于 PPP模式的实施，必须在政府部门的推动下进行，但是在具体实践中，政府必须准确定位自身角色，不能占据主导，政府要主动承担起与私人企业合作，监督指导公共服务的角色。在合同契约方面，应将社会资本方视为同等地位，要接受有效法律体系的约束，不能擅用权利修改干预，同时又要防范资本权利被民企架空、侵占，这就需要治理结构的改革和地方政府治理水平的提高来保障，以此促进我国公共基础设

14、施建设的创新发展。第四，构建完善的监管体系，建立合理的利益分享和风险共担机制。在实际中，为了保证 PPP模式下城市公共基础设施建设的有序进行，政府还应 该与企业制定一套科学、可行的监管体系，并将其彻底落实在实际中，政府要在监管中承担主要责任，如果因监管不力而引起风险，需要政府承担主要责任，这样就能充分提高政府监管效率。由对风险最有控制力的一方控制相应风险，承担的风险与所得回报相匹配，其中政府主要承担政策风险和民众诉求风险，而社会资本方承担建设、运营、维护等方面的风险。 五、总结 PPP 模式是新时期发展起来的一种新城市公共基础设施建设模式，基于PPP 模式下的城市公共基础设施建设能全面降低政府

15、负担，提高城市公共产品服务质量，就目前而言，我国 PPP模式下的城市公共基础设施建设还有一定的不足，对此，要结合实际，制定相应的应对策略，从而保证我国公共基础设施建设的有序进行。 （作者单位：安徽财经大学） 基金项目：安徽财经大学 2015 年大学生创新创业训练计划资助 “PPP模式下我国城市公共基础设施建设研究 ” 项目编号： 201510378245 参考文献： 武雪莹，易加斌 .基于 PPP模式的城市基础设施建设 J.建筑设计管理， 2015（ 10）： 24-31. 王雪婷 .城市基础设施建设中应用 PPP模式的理论基 础分析 J.中国市场， 2016（ 04）： 37-38. 曲进 .PPP 模式在城市基础设施资本化运作中的应用 J.江苏商论， 2015（ 15）： 146-147. 向鹏成，宋贤萍 .PPP 模式下城市基础设施融资风险评价 J.工程管理学报， 2016（ 01）： 132-133. 陈宏珍 .PPP 模式在城市基础设施建设中的应用研究 J.时代金融， 2015（ 35）： 116-117. 何文胜 .PPP 模式在城市基础设施建设中的应用研究 J.建筑工程技术与设计， 2015（ 34） ： 92-93.