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1、昌吉市流动人口管理问题及对策研究 摘 要：人口大规模的迁移和流动是中国由农业社会走向工业社会，由计划经济体制走向市场经济体制过程中的必然现象，并将伴随我国现代化的全过程。同时，流动人口规模急剧增大也不断给政府相关管理服务带来巨大挑战。因此，在新的形势下，如何转变政府职能，加强流动人口管理服务工作，就成了构建和谐社会一个急需解决的现实问题。 下载 关键词：流动人口；社区警务；管理服务；模式 作者简介：杨俊孝 ,男 ,新疆农业大学管理学院副院长 ,教授 ,研究生导师 ,研究方向 :土地法规与政策、公共政策分析。 中图分类号： D631.42 文献标识码： A doi:10.3969/j.i 文章编

2、号：1672-3309（ 2011） 12-06-02 从 20 世纪 80 年代一直持续至今的大规模人口流动，形成了我国历史上最大规模的流动人口。从全国范围看，常年在城市务工经商的农民达 2.21亿。这种大规模、大范围、大跨度的人口空间流动，给我国城市建设和发展带来了全方位的冲击。一方面，大量的流动人口对城市社会经济建设做出了巨大贡献，已成为我国城市建设与发展不可或缺的一部分。另一方面，由于城乡二元体制的存在，从传统计划体制下 “ 裂变 ” 出来的这个 庞大群体并没有被纳入到城乡管理体系之内，致使在全国范围内引发了一系列的社会问题，也引起了社会越来越多的关注和重视。在和谐社会背景下，研究政府

3、对流动人口的管理服务，对提高管理流动人口能力，破解流动人口管理的难题意义重大。 一、昌吉市流动人口现状分析 昌吉市东距乌鲁木齐市中心 38公里，西抵石河子市 110公里，至乌鲁木齐国际机场 18 公里，与乌鲁木齐同处天山北麓、准噶尔盆地南缘。昌吉市总面积 7964 平方公里，其中市区面积 25 平方公里，自治州总人口 154.33万人，其中昌吉市总人口 38.36 万人。 2009 年全市实现地区生产总值（ GDP）154.2 亿元，是昌吉州发展最快的城市之一，过去、现在以及未来相当长的一段时间内仍是流动人口快速流入之地。特别是近年来，随着昌吉市流动人口的快速增加，表现出了明显的结构性特征。

4、（一） 流动人口结构性特征 1.性别结构。流动人口男性多于女性。截止 2010年 7月，昌吉市的暂住人口为 76505 人，其中：男性 51765 人，占 67.66%，女性 24740 人，占32.34%。与昌吉市户籍人口相比，流动人口男性比重明显较高，这与流动人口务工的行业性质有关（见表 1）。 资料来源：昌吉市公安局 “ 暂住人口管理统计报表 ” 2.年龄结构。流动人口以年轻劳动力为主。流动人口的年龄构成比较年轻。 2010 年， 45 岁以下的青壮年占外来务工人员的 90%左右，是外来务工队伍的主体，与全国的调查结果一致。无论是第五次人口普查所显示的有69.9%的流动人口年龄在 154

5、9 岁之间，还是近期内调查结果所得到的流动人口年龄构成 ,都体现出了这一显著特征。 3.来源结构。流动人口来源以外省为主。据我国 2009 年 1%人口抽样调查显示， 2009 年我国流动人口总量为 2.11 亿，跨省流动的占 1/3，主要表现为近距离省内流动为主。昌吉市情况有所不同，省外流入的占了近 90%，其中从安徽、四川、江西、贵州流入人口占到了 63，具有明显地域性（见表 2）。 资料来源：昌吉市经济服务中心 4.文化技能结构。流动人口的技能与文化水平偏低。 2009 年，昌吉市流动人口大专及以上占 4.5%，高中及中专占 15.1%，初中及以下占 80.4%。外来流动人口中 69%的

6、人处于 “ 稍有特长 ” 状态，而高级技能仅占 8.3。昌吉市流动人口受教育程度与全国总人口的受教育程度大体相当。但与昌吉市户籍 人口差距相比，流动人口受教育程度低，技能水平低。 5.就业结构。流动人口就业主要集中于门槛较低的行业。主要分布在第二、第三产业，就业最多的是传统制造业。 2010年，制造业占到了 30%；批发与零售业占到 28；住宿和餐饮业 18%；交通运输仓储及邮政业 13%：建筑业 11%。这些情况表明，流动人口主要从事劳动强度较大、劳动条件较差、技术含量较低、收人偏低、社会保障较弱的加工制造行业和服务行业。 6.居期结构。流动人口居住时间延长，迁徙式特征渐呈现。流动人口中，居

7、住或滞留一年以上的人数和比重双增 长，数量从 2000 年的 4.8 万增到2005年的 9.8万，比重从 2000年的 24%增加到 2005年的 50。流动人口居住时间延长，居家迁徙的比重在逐渐上升 ,在较大程度上已从 “ 侯鸟式 ” 的流动就业模式，向 “ 迁徙式 ” 的稳定就业模式的转变，这些人很多将成为长期居住的 “ 准市民 ” 。 7.薪酬结构。流动人口的收入总体上较低，生活拮据。 2009 年，昌吉市外来人口的月均收入为 1042 元，而月均生活费支出为 632 元，主要以 “ 饮食消费 ” 和 “ 租房 ” 支出为主。其中月均收入 800 元下以占 17.3%，在8001200

8、 元的占 47.2， 12002000 元的占 22.8%， 2000 元以上的占12.6。 8.居住结构。流动人口居住、生活条件较差，居住方式比较复杂。 2009年，有 72的流动人口居住私房， 18的流动人口住在工作单位内部， 7的流动人口住在工地场所，住在居民家中占 2.5，住旅店的极少数。从居住质量来看， 18.4是几户合用公共厕所；无洗澡设备的占 43.1。所住房屋大多是本地人闲置、舍弃的老房子，临时新搭建的简易住房，有的甚至是危房。绝大多数住房面积小，居住人口多。 （二）流动人口未来发展趋势分析 从发展趋势看，全国传统的城乡二元结构和区域经济发展的不平衡性是引发大量人口大规模流动的

9、内在根本动因，转移农村剩余劳动力是有效解决 “ 三农 ” 问题的重要途径。全国每年新增的 600万农村劳动力，绝大部分都要通过流动就业的方式向城镇转移。从流动人口本身的主观意愿看，外出务工的农村劳动力已经回流的不到 1/3。据农业部的专项调查表明，回流者中有 50%以上的希望还继续能够外出务工，从未外出务工的也有近 25%的人打算外出。从流动人口的生存现状看，流动人口目前已逐渐分化为 3个群体：即有一定资本的业主、少量资本的私营 个体业主和普通务工者。 二、昌吉市流动人口管理服务中存在问题及其原因分析 （一） 流动人口管理服务中存在的问题分析 1.政府管理错位。一些城市的管理者从心理就排斥城市

10、流动人口，他们短浅地把这部分流动人口视为城市的不稳定因素和产生城市问题的根源。目前大部分城市政府出台的政策和规定也只对城市居民具有明显的保护性，而对城市流动人口的管理则采取的主要是政府主导型的防范式管理。这种防范式的管理也就把城市流动人口排挤为城市中的 “ 边缘群体 ” ，使流动人口在就业和社会服务保障中遭到各种歧视，无法 得到与城市居民同样的尊重和保护。 2.公共服务缺失。由于传统观念和人为歧视的影响，城市流动人口在相当长时间里只被看作简单的劳动力，从未被和当地居民一样看待，公共服务、社会福利把流动人口排斥在外，公共管理也不保护他们的合法利益。近几年国家不断出台相关政策要求公平对待农民工，切

11、实保护农民工的合法利益，但农民工子女入学难，农民工无法享受培训服务，工伤和医疗保险覆盖率低现象仍需改善。农民工为城市建设做出了重大的贡献，但并未被城市认可，也没有城市社会管理的参与权，很难保障自己的利益和要求。 3.市场调节相对低效。虽然市场经济在形式上是相对平等和公平的，在理论上也是公平与效率的统一体。但是城市流动人口处在社会的弱势地位，他们只占有极少量的劣势生产要素，获取有用信息的渠道并不畅通，占有的社会资源也极不合理，而追求利益的最大化的企业提供各种公共物品的积极性、主动性并不高，很难解决公共资源的有效利用问题和外部性问题，所以单纯依靠市场机制并不能为城市流动人口提供足够的服务和保障，也

12、不可能实现流动人口在社会生活中的公平竞争。 4.社区管理相对薄弱。目前城市流动人口管理还是依靠政府主导型管理模式为主， 分别由市区两级政府、公安、劳动和计生 3个职能部门进行具体的管理。在具体管理流动人口的过程中仍采用行政手段管理为主，而社区作为城市管理的基层执行组织，其力量非常薄弱，如果忽视社区在城市管理中的重要作用，缺乏社区居民群众的广泛参与，城市管理必然会呈现出条块分割，条强块弱的不利局面，势必会导致管理效率低下，各项政策推行不到位。 （二）原因分析 1城乡分割的二元结构是体制根源。可以说是长期存在的城乡二元结构，才造成了我国农村与城市、农民与市民之间的种种不平等社会现象。因为户籍分割制

13、度，许多地方 政府把外来人口排除在服务对象之外。流动人口不能成为真正的产业工人，既享受不到城镇职工的待遇，也很难享受到当地普通市民的待遇，更难以融入城市社会成为新市民。其根源主要是现行的城市社会管理体制中有明显的计划经济年代的烙印和城市偏向。 2.现行政策法规不健全、法制不完善是制度缺陷。根据社会主义市场经济体制的要求，我国在劳动保障法规政策中仍有限制流动人口的歧视性条款存在，新出现的流动人口群体缺乏明确的法律保护条款。我国现行涉及劳动权益保障的立法层次比较低，劳动执法体系和执法监察力量严重不足，在现实生活中到 处都是执法不严、违法不究的现象。此外，城市流动人口依法维权的组织体系等方面还存在着

14、诸多问题，在全社会范围内并未形成一个依法维护农民工权益的大环境。 3. 政府管理和服务职能转变不到位是机制障碍。地方政府对于流动人口的公共管理服务的缺位现象非常严重，在建设城市基础设施的诸多环节中均未考虑到流动人口的需要，公共财政也没有相关预算安排。目前，城市管理机构的管理重点是维护社会治安和稳定，更多的是对于流动人口的管制和防范，缺乏足够的服务和保护。 4.流动人口自身的素质和组织化程度低也是重要因素。流 动人口的文化水平无法与城市劳动力相比，他们甚至并无必要的专业技能，不清楚工业生产的基本规范，也更不熟悉城市的生活，更多的时候他们只是从事一些体力劳动或技术简单的工作，处于劳动力市场的绝对弱

15、势地位，没有相应的资本与用人单位讨价还价。流动人口在自身的合法权益受到侵害时，他们并不知道通过合法手段和渠道来保护自己，大多数的时候他们都是选择忍气吞声，甚至有的还会采取一些过激行为。 三、完善昌吉市流动人口管理的建议 随着社会和经济的发展，城市化速度的加快，对流动人口的管理模式也在发生着相应的变化，要 以 “ 善治 ” 思想理念来指导流动人口服务管理工作，坚持 “ 同一管理、同一服务 ” ，共同发挥政府、市场、社会和群众组织四位一体的作用，促进流动人口融合。 （一）加强流动人口组织保障体系建设，完善流动人口工作机制 要根据实际情况制定适合流动人口发展的制度和政策，使流动人口服务管理工作更加完

16、善，建立整体联动的部门协作机制，以实现流动人口工作无缝隙管理。以基层政府组织和城市社区为基础，充分整合社会现有资源，建立并完善城市社区的管理服务网络。加强对社区专管员队伍的建设和管理，建立起一支 “ 想干事，能干事，干 成事 ” 的强有力的流动人口管理队伍，解决社区专管员力量过于薄弱、人员数量和素质远远不能满足当前工作需要的问题。 （二）创新人口登记制度，强化流动人口的社会化管理 加快推进户籍制度改革，剥离户籍上附带的各种义务和权利，改被动为主动，全面推行属地化管理和服务。建立健全流动人口的诚信行为评估体系。根据流动人口在居住地工作时间的长短、表现、信用水平、教育技能及贡献，从制度上保证流动人

17、口的守信者，在择业、职业技能提升和取得市民身份等方面有优先权，逐步逐层推进流动人口市民化。 （三）发挥多元 主体共同作用，提高流动人口管理绩效 加强流动人口属地管理。引入 “ 首责制 ” ，明确第一直接责任人，按照“ 谁主管、谁负责，谁用工、谁负责 ” 原则，切实落实好用人单位对流动人口服务管理的各项职责，同时推进党（团）组织建设工作，重视流动人口中新党（团）员的发展工作。 完善流动人口公共服务体系。建立健全劳动者就业机制；积极构建政府主导、社会参与、企业支持的多层次的流动人口就业培训体系；分类、分层次、分步骤地把流动人口纳入到工伤保险、医疗保险、养老保险、最低生活保障等制度体系；完善流动人口

18、子女平等接受教 育政策，并将其纳入到社区教育事业发展规划和教育设施建设规划范围之内。 充分发挥社区基础作用。加快城市社区的基础设施建设，使社区成为政府各部门对流动人口提供公共事务管理和服务的重要窗口，促进城市流动人口尽快的融入到流入地的生活当中去。 （四）加强社区信息化服务管理平台，提升流动人口管理能力 完善流动人口管理信息系统，动态反映人口状况。不断强化暂住证的服务功能，确保办证率、信息准确率。完善流动人口的登记手段，将 “ 三证合一 ” 暂住证升级为智能 IC 卡（条形码），全面记录流动人口个人信息，强化其信息服务功能，便于随时掌控流动人口动态信息。重视劳动力供需动态信息网建设，解决外来流

19、动人口盲目流动问题。加强与外来流动人口流出地的联系和沟通，提高劳动力跨区域流动的组织程度，降低人口流动的无序性。提高社区流动人员的登记率，完善流动人员的信息采集、变更等工作规范，实现实时采集、及时变动。 （五）推进流动人口市民化进程，促进新老市民融合共处 第一，要加强典型引导，提高优秀流动人口在劳动模范等各类先进评比中的比重，通过典型引导，进一步激发流动人口融入城市、服务城市、建设城市的热情，提高流 动人口的城市归属度。第二，要加强自治组织引导，积极培育社区新老居民共建促进会，充分发挥党团组织的作用，积极吸纳流动人口中的优秀分子，探索建立社区新老居民共同管理社区公共事务的新机制。第三，要加强文

20、化引导。推动各类文化设施向流动人口开放，努力促进文化交流，形成文化认同。第四，要加强宣传教育。大力宣传党和国家关于流动人口管理服务工作的方针政策，加强对社区流动人口进行相应的法制宣传教育，引导他们遵纪守法，增强法律维权意识，合理表达相关诉求，从而实现 “ 最大限度地增加和谐因素，最大限度地减少不和谐因素 ” 。 总之，在计划经济 “ 单位人 ” 向市场经济 “ 社会人 ” 转型下，以 “ 社会人 ” 为切入点，探索基于社区的政府、社会、企业和个体四位一体共同发挥作用的机制，可以克服传统管理中对流动人口缺少人文关怀和社会性的包容、管理信息的闭塞、与城市的融合性不足等弊端，彰显政府以人为本的 “

21、善治 ” 理念，起到降低政府工作成本，化解流动人口的 “ 边缘化 ” 性，促进城市户籍居民与流动人口融合共处的良好效果。 参考文献： 陈明星、叶超、付承伟 .我国城市化水平研究的回顾与思考 J.城市规划学刊， 2007， (06). 蓝宇蕴 .关于城市流动人口管理的反思 以广州市为例的研究 J.思想战线， 2007， 33,(04). 翟振武 .跨世纪的中国人口迁移与流动研究报告 R.北京中国人民大学人口研究所， 2003. 段敏芳 .中国人口迁移流动现状及发展趋势 J.中南财经政法大学学报，2003， (06)： l6-18. 任远、邬民乐 .城市流动人口社会融合：文献述评 J.人口研究， 2006，30,(03)： 87-89. 昌吉市人口和计划生育委员会 R.昌吉市人口发展报告， 2006. 陈诗达 .农民工问题研究 M.北京：中国劳动社会保障出版社， 2007. 陈建刚 .我国城市流动人口管理的难点及对策设想 J.四川行政学院学报， 2004， (05)： 120-123. 昌吉市和谐社会建设课题组 .流动与和谐 M.北京：人民出版社 .2007：279-285. 程燕 .城郊结合部居民社区归属感和社区参与研究 D.长春吉林大学，2004.