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1、廉租房法律制度研究摘要目前，我国的廉租房制度建设正处于由起步试点向全国普及的发展过程中，由于实施时间不长，在实践中存在着诸多的问题，特别是立法层次不高，使得廉租房的制度建设缺乏权威性的法律依据。法学研究的滞后，影响了廉租房制度效用的发挥。文章拟从国际法、宪法、经济法不同的视角对建立廉租房制度进行理论上的阐释，以期为廉租房制度法律体系完善奠定一定的理论基础。 下载 关键词廉租房制度；住宅权；宏观调控；弱势群体 中图分类号D922.181文献标识码A文章编号1002-736X(2009)02-0040-03 Law System for Low-Rent Housing Theoretical B

2、ases of Low-Rent Housing System Lin Yao (Guizhou Radio macro-control; disadvantaged groups 廉租房，是由政府在住宅领域实施社会保障职能，向具有城镇常住户口的最低收入家庭，或者说是住房弱势群体提供的租金相对低廉的普通住宅，或由私人机构开发经营、政府提供补贴的商品住宅，以保障其住房达到社会最低生活标准。廉租房制度作为住房保障体系的重要组成部分，其建立蕴涵着深厚的理论基础。 一、住宅权是公民的基本人权 黄帝宅经这样记载：“宅者，人之本。人因宅而立，宅因人得存。人宅相扶，感通天地。”从古到今，住宅对人类健康、安全

3、和幸福都至关重要，是人类社会生存和发展的基本要素，也是住宅权产生的基础。 通常所说的住宅权有两种，一是刑法上关于非法侵入住宅罪中的住宅权。这一权利来源于宪法上的住宅不可侵犯权。即没有主人的允许，或者法律规定的情况，任何人不得进入、搜索或封锁住宅。违者要承担刑事或行政责任。二是社会保障法中作为基本生存条件的住宅权（又称住房权），即任何人及其家庭，在任何地方都有通过合法途径得到适当住宅的权利。对于无法依靠个人的努力（主要是私法途径）获得适当住宅的个人和家庭，国家有扶助和积极保障的义务和责任。这里主要讨论第二个意义上的住宅权。 住宅权最初是国际人权法的概念。1948 年世界人权宣言第 25 条第1

4、项规定：“人人有权享有为维持他本人以及家属的健康和福利所必需的生活水准，包括食物、衣着、住宅、医疗和必要的社会服务。”1966 年经济、社会和文化权利公约（以下简称公约）第 11 条第（1）款规定：“本公约缔约各国承认人人有权为他自己和家庭获得相当的生活水准，包括适足的食物、衣着和住宅，并能不断改进生活条件。” 对公约这一条款应从两个方面来理解。一方面，住房权利完全与作为公约之基石的其他人权和基本原则密切有关。就此而言，公约的权利源于“人身的固有尊严”，而这一人身固有的尊严，要求解释“住房”这一术语时，应重视其他多种考虑。最重要的是，应确保所有人不论其收人或经济来源如何都享有住房权利。另一方面

5、，不仅是指住房而且是指适足的住房。人类住区委员会和到 2000 年全球住房战略都阐明：适足的住所意味着适足的独处居室、适足的空间、适足的安全、适足的照明和通风、适足的基本基础设施、就业和基本设备的合适地点一切费用合情合理。1981 年 4 月，在伦教召开的国际住宅和城市问题研讨会上，通过了非常有影响的住宅人权宣言，该宣言将“良好环境，适宜于人类的住所”，明确确定为“是所有居民的基本人权”。 二、保护公民的住宅权是国家的义务 公民住宅权是近几十年才逐渐发展起来的基本人权概念，它经历了政府无责、政府承担道义责任、政府承担法律责任的演进过程。住宅权作为一项基本人权，其实现要受到一个国家或地区的自然资

6、源状况、经济发展水平、政治文化背景、个人及家庭收入等条件的制约。在工业社会，农村人口大量集中到城市，土地日益昂贵且集中到少数人手里，个人无法完全通过私法途径（买卖、租赁和继承）解决住宅问题。特别是对于低收入而又没有占有资源的人而言，实现住宅权在客观上具有很大的难度。因此，仅仅依凭权利主体自身的努力并不能完全实现住宅权，国家也应采取一定措施来帮助居民实现住宅权。从这个角度而言，住宅权是居民的权利，对于国家来说则是一项义务，这一点是被普遍认同的。人权法专家路易斯?亨金认为：“人权不仅包括消极的免于要求来限制政府向个人做不该做的事的权利，而且包括积极的资源要求来要求社会为个人提供应该提供的各种权利和

7、自由，从免于扣押和酷刑的自由到享有言论和集会的自由，以及吃住和其他的基本生活需要。” 目前，世界许多国家都把住房权纳入了宪法的基本权利保障体系，并有相关的具体立法。早在 100 多年前，一些发达国家就将“人人享有住房的权利”写入了宪法和法律。荷兰宪法强调，“提供充足住房”是政府的责任，瑞典、新加坡堪称秉持这一原则的典范。荷兰早在 1901 年颁布的住房法中明确规定，政府应为公共住房建设提供补贴和制定建筑规范，政府在住房市场中扮演决定性的角色；2003 年，荷兰又通过了无家可归者法案，以法律形式确认了居住权。1919 年，英国颁布了阿迪逊法，明确规定，解决住房问题属于公共事务，政府应对公共住房建

8、房提供支持。南非共和国 1996 年通过的南非共和国宪法第二章明确规定“保障每一个公民的基本人权”，其中第 26 条第 l 款规定，人人有权获得适当居所；第 2 款规定，国家必须在现有资源的范围内采取负责任的立法措施和其它措施，以逐渐实现这项权利；第 3 款规定，未经法院审理所有有关情况并发布命令，不得将任何人驱逐出自己的家或者将他们的房屋拆毁。任何法律均不得允许任意驱赶。美国 1949 年通过的国家住房法中提出了住房的目标：“让每一个美国人拥有合适的住宅和居住环境”，并通过政府补贴、贷款担保、税收减免、公屋廉租等方式保障居民的住房权。法国政府部长会议 2007 年通过了“可抗辩居住权”法案，

9、将“居住权”写进法律，承诺增加住房建设投资，在法国基本实现人人有房住，法案同时规定，国家保障合法居民的住房权，居民可通过法律手段维护自己的住房权。 三、住房市场离不开国家的宏观调控 实践证明，市场相比计划，确实是最有效的资源配置方式，它能通过价值规律，将资源有效地配置到社会最需要的行业和部门中去。但市场机制的动力来自于“经济人”对自身利益最大化的追求，有天然的趋利性和盲目性，存在着市场不完全、信息不完全、外部负效应、公共产品缺乏、社会分配不公、经济周期等缺陷，即“市场失灵”。由于“市场失灵”所造成的“利益冲突无法在私人领域内部得以解决，于是冲突向政治层面转移，干预主义便由此产生”。经济法也正是

10、在这种背景下诞生的。通过经济法实施国家干预来解决一系列经济、社会问题，已成为现代国家解决“市场失灵”的重要手段。住房问题的核心是住房价格和住房支付能力之间的矛盾。从其产生的深层次原因来看，住房问题一方面源于市场自身的盲目性对住房价格的影响，另一方面源于市场竞争的优胜劣汰，使在竞争中处于劣势的群体无法承担购买商品房的费用。因此，住房问题是诸多社会问题中比较突出的问题。发达国家的经验证明，住房问题仅凭市场自身是无法解决的，还需通过国家对住房市场进行干预。建立住房保障制度来解决住房问题，其理论基础正是在于国家通过经济法对“住房市场失灵”进行矫正。住房保障制度对住房市场的意义主要体现在以下几个方面。

11、（一）通过宏观调控政策，调节住房需求弹性，规范房地产市场 每个人生活在这个世界上，都需要有个遮风避雨的住处，不能露宿街头。这种消费就像吃饭穿衣一样不可或缺。在日常生活必需的衣、食、住、行中，住房的需求弹性最小。第一，由于住房消费可以选择的替代品较少，不像生活中的“行”的需求，存在着航空、铁路、水运、公路等不同运输方式的选择，也不像衣、食的需求，卖方数目众多；第二，由于住房信贷使得住房需求的收入约束较小，需求的收入弹性较大；第三，住房的使用期限长，且具有投资属性，一次购买终生享用，甚至几辈人使用还能获取收益。这些特点使得住房产品需求弹性较小。 同时，由于房地产市场受到土地的有限性、差异性和不可替

12、代性因素的影响，导致房价决定的垄断性，房价不是由供求双方共同决定的，而是由卖方一手制定的。但这只能表明卖方有权力涨价，并不意味着卖方一定能够涨价，毕竟有无权力涨价与能不能够涨价是两个问题。由于价格调节需求量的灵敏性取决于需求弹性，对于需求弹性小的产品，价格调节不灵敏，涨价才会增加利润；反之，对于需求弹性大的产品，价格调节很灵敏，涨价会减少利润。这样，产品需求如果富于弹性，则可从需求方面牵制卖方恣意涨价。然而，不幸的是住房需求恰恰缺乏弹性，这就为卖方涨价牟利提供了条件。由于缺乏弹性的产品涨价能够增加利润，卖方正是抓住了买方需求对房价变动不敏感性弱点，运用垄断权力制定尽量高的垄断价格，牟取不义之财

13、。这里，住房需求缺乏弹性，不仅被卖方利用来增加利润，而且也揭示出对于需求缺乏弹性的产品，价格机制作用难以发挥，市场调节失灵。极端情况下，当需求完全无弹性时，涨价根本不能减少需求，价格机制也就根本不起作用，市场调节完全失灵。因此，住房市场失灵要求政府采取宏观调控的手段，以约束卖方为所欲为的定价行为。 通过住房保障制度，大量的廉租房、经济适用房可以增加房地产市场中非商品房房屋供应量，从而增大住房的需求弹性、抑制房地产市场垄断的产生、平抑房价、规范房地产市场。 （二）通过对国民收入的分配，保障住房弱势群体的住宅人权 住房弱势群体在某种程度上与社会弱势群体相重合。社会弱势群体是指“一个社会资源分配上具

14、有经济利益的贫困性，生存质量的低层次性和承受能力的脆弱性的特殊群体”，即“社会脆弱群体是一个凭借自身力量难以维持一般社会生活标准的生活困难群体”。社会弱势群体的一个显著标志，就是住房条件明显低于社会其他群体，而且自身又无力改变现状。因此，住房弱势群体与社会弱势群体高度重合，主要是指城镇中低收入家庭。 市场经济体制下，由于分配机制与竞争机制紧密联系在一起，其结果有可能出现社会成员的收入分配方面的不均等，这是保障社会再生产动力和国民经济总量不断增长的基础和前提。但是，贫富之间差距过大会导致两级分化，强者愈强，弱者恒弱，弱势群体得不到保护，不利于整个社会经济的发展与进步。而当这种不平等程度达到一种两

15、极分化的极端状态时，必然造成对一个国家和社会的稳定机制、安全目标的破坏，反过来又影响效率。所以，在国民收入的分配环节，社会收入分配的平等性就应成为一个国家法律应当追逐的目标。党的十七大报告指出，在国民收入分配中，初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平。而这种注重是当事人自身难以解决的，因此，国家对于分配结果的适度干预和矫正就成为必需，这成为经济法介入分配过程、调整分配关系的直接经济根源。改变弱势群体的境遇在很大程度上是通过再分配而实现的。特别在再分配环节中，国家应从社会公平理念出发，加大收入分配的调节力度，重视部分成员收入差距过分扩大的问题，提高低收入者的收入水平，调节

16、过高收入，避免收入差距过大，实现实质公平，保护弱势群体，是国家干预国民收入分配过程的终极目标。 住房保障制度通过转移支付、提供经济住房等各种措施，解决了住房弱势群体的住房需求，缓解了社会矛盾，发挥了公平调节器的作用，实现了对国民收入再分配。 （三）以社会为本位，建立和谐社会 经济法的社会本位性是指经济法立足于社会整体，以维护社会公共利益为基本目标，具有社会法的性质。经济法保护的不是纯粹的私人利益，或建立在统治阶级意志基础上的国家利益，而是社会公共利益，是普遍的、公共性的利益。“社会公共利益是社会公众在文明社会生活中并基于这种生活的地位而提出的各种要求、需要或愿望。”可见，社会公共利益不是个人利

17、益的简单相加，也不能直接理解为国家利益。社会保障体系就是要求政府从整个社会和谐发展的角度来考虑住宅权问题，而不是单纯的穷人观点或富人立场或平均主义。片面强调对弱势群体的全面保障或者对富人改善居住环境的无条件支持，或者一味打压富人改善住宅的权力，甚至剥夺私人财产以求实现所有人的住宅权，都是不理性、不公平且违背适当住宅权的基本原则的。住宅权既然是人人都能享有的权利，则无论是富有者还是贫穷者，都应该获得住宅权制度的保障。 同时，健全和完善的社会保障通过满足社会成员的基本生活需要，为他们提供安全感。一方面，使人们能够安居，解除人们对居住的后顾之忧；另一方面，通过转移支付缩小了社会分配不公所导致的贫富差

18、距，缓和了住房问题引发的社会矛盾。完善的住房保障制度消除了社会不稳定因素，体现着社会公平公正的原则，展示了政府对住房弱势群体的关怀以及对基本人权住宅权的尊重。由此可见，住房保障制度在维护社会稳定与安全方面发挥了积极的作用，为构建和谐社会创造了安定有序的基础条件。 注释： 由于廉租房制度是住房保障制度的重要组成部分，本文将从对住房保障制度的考察出发，对廉租房制度存在的理论基础进行阐释。 （美）路易斯?亨金权利的时代，吴玉章、李林译，根据知识出版社 l997 年版第 2 页内容整理。 （德）哈贝马斯公共领域的机构转型，根据学林出版社 1999 年版第 171 页内容整理。 金俭中国住宅法研究，根据

19、法律出版社 2004 版第 98 页内容整理。单飞跃、阳永恒社会法：一种经济法研究进路的反思，载于经济法学、劳动法学，人大复印资料，2002 年第 4 期，第 30 页。 参考文献 包宗华.住宅与房地产M.北京:中国建筑工业出版社,2002. 焦建国,郎大鹏.住房社会保障制度:由来、问题、借鉴与改进建议J.经济研究参考,2005,(76):38-44. 金俭.中国住宅法研究M.北京:法律出版社,2004. 李昌麒.经济法学M.北京:中国政法大学出版社,2002. 卢有杰.全面分析城镇住房保障制度J. 城乡建设,2004,(4):40-42. 孙光德,董克用.社会保障概论M.北京:中国人民大学出版社,2004. 万婷.完善我国城镇住房保障制度的政策研究D.华中师范大学 2001 届区域经济学专业硕士论文. 周宝妹.社会保障法主体研究M.北京:北京大学出版社,2005. 责任编辑：唐玉萍