WTO规则下的碳关税考量.doc

1、WTO 规则下的碳关税考量摘 要 全球碳市场的发展使得碳关税应运而生，碳关税与其相似概念存在交叉与区别，并与 WTO 规则上存在的模糊地带。 关键词 碳关税 边境税调整 第 20 条之环境例外 作者简介：洪馨，上海对外经贸大学法学院 2012 级国际法学专业研究生，研究方向：国际经济法。 中图分类号：D922.2 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）04-169-03 一、碳关税概述 （一）碳关税与碳市场的发展 全球气候的不断变暖使世界各国意识到，应该加强相互合作以应对这一共同挑战。1997 年通过的京都议定书 （以下简称议定书 ）提出二氧化碳减排目标，并基于国别差异设计了

2、三大机制：清洁发展机制（Clean Development Mechanism， CDM） 、联合履行（Jointly Implemented ， JI）和排放交易（Emission Trade， ET） 。其中， （1）清洁发展机制允许发达国家在发展中国家开展造林、环保技术提升等减排项目，以资金和技术换取“经核证的减排量” （Certified Emission Reduction， CERs） 。 （2）联合履行机制允许发达国家从其他工业化国家的投资项目产生的减排量中获取减排信用，实际结果相当于工业化国家之间转让了同等量的“减排单位” （Emission Reduction Units，E

3、RUs） 。（3）排放交易机制允许发达国家之间相互转让它们的部分“减排配额”（Emission Units） 。以上机制不仅鼓励了经济有效的减排，还促进了减排量和配额的流通，减排的温室气体额度交易目前已经市场化国家化。 议定书的运行亦产生了国际“碳泄漏”问题，即一些高排放产业由发达国家转移到发展中国家。另外，依据议定书 ，发达国家有义务实施强制减排政策，非发达国家则不必。因此，为了避免“碳泄漏” ，弥补竞争力损失，碳关税应运而生。2009 年，美国众议院通过清洁能源安全法案 ，内对制造、生产含碳产品征收“碳税” ，外对进口高含碳产品征收关税，即碳关税。对于该政策，世界各国的态度各不相同，发展中

4、国家普遍认为其不符 WTO 规则，而美国等发达国家则积极地求证其合法性，并探索该如何通过科学设计使其能在 WTO 框架内实施。 基于碳关税措施对包括我国在内的发展中国家冲击极大，我们必须予以高度关注。 （二）碳关税相关概念的辨析 碳关税（Carbon Tariff）并不是一个严谨的学术名词，正式法律文件均没有该表述。为明确其法律性质，首先我们需明确它与交叉概念的区别。 1.碳关税与关税 首先，从形式上看，关税是针对进出关境的货物征收的一种流转税，碳关税除了税收这一形式外，还可以包括配额、许可证等形式。 其次，从税则上看，为确定关税税率，需要判断某个商品在关税税则目录中的类别。就碳关税而言，恐怕

5、只能将“碳”作为一种商品，但是判断每项商品含碳量的多少，显然不具操作性。 再次，从 GATT 规则来看，GATT 第 2 条要求成员国做出关税减让承诺并载于关税减让表中，此后成员国所征关税不得高于其减让表的规定。因此，当碳关税作为特殊关税而对某些产品征收超过减让表规定的关税时，就违反了关税约束的原则。另外，GATT 第 11 条禁止成员国“设立或维持配额、进出口许可证或其他措施，以限制或禁止其他缔约国领土的产品的输入” ，因此，当碳关税采取配额、许可证等形式时，则违反了数量限制的一般取消原则。 综上，碳关税区别于传统关税：它应为特殊关税，而不应被视为普通关税；只应包括额外关税，而排除配额、许可

6、证等其他形式。但实际上碳关税却有多种表现形式，所以不能与“关税”一概而论。 2.碳关税与碳税 碳税是一种污染税，它可在“生产环节”向国内化石燃料的开采商、生产商征收，亦可在“消费环节”向国内高碳产品的生产企业、消费者征收，而后者是大多数开征碳税国家的选择。目前世界仅有欧美几个主要国家实行了碳税，由于开征碳税的国家数量过少，他们面临着两大问题，即“碳泄漏”以及本国商品的竞争力损失。因此，开征碳关税进入了征收碳税国家的政策视野。 综上可见， “碳税”与碳关税实际上是相辅相成的关系为了实现减排目标，碳税是重要措施；为了公平竞争，碳关税又是必然选择。 3.碳关税与边境调整税 边境调节税（Border

7、Tax Adjustment， BTA）是与碳关税最接近的概念，它为 WTO 所包容，已成为各国调整国际贸易竞争力的常用手段。 1970 年 GATT 边境调节税工作组对边境调节税的定义是， “全部或部分根据目的地原则实行的任何财政措施” ，即，使出口产品部分或者全部免除对出口国在国内市场销售给消费者的“同类产品”收的税，或在进口国对出售给消费者的进口产品部分或者全部征收与国内“同类产品”相关的税。据此，边境调节税作用于进口和出口两个方面，以下仅分析进口环节边境调节税。 GATT1994 第 2.2 条规范了进口环节边境调节税，在国民待遇原则下，缔约方可以实施边境税收调整措施，即对“进口的同类

8、产品或用于制造或生产进口产品的全部或部分产品”随时征收“不得高于且与国内税相当的费用” 。这里“与国内税相当的费用”就是边境调节税。 由此可知，碳关税与边境调节税仍有一定的区别。碳关税要求进口商或购买排放配额，或承担与内国碳税相当的费用。排放配额不可归入边境调节税范畴，因没有国内税与之对应；与内国碳税相当的费用可视为边境调节税，但是内国税收进行边境调节却有一定的适用条件，具体而言，仅有直接对产品征收的税（如增值税、销售税）可以适用边境调节，不针对产品征收的税（如所得税）则不可。而间接针对产品征收的税（如对产品生产过程的碳排放量所征的税，即碳税）是否可以进行边境调整，目前仍存在争议，本文接下来会

9、对此进行讨论。 二、碳关税的合法性考量 （一）碳关税与 GATT1994 第 2.2 条边境调节税 研究碳关税是否符合 WIO 法律制度，首先需要判断碳税能否进行边境税收调整。 1.从碳税的性质分析 GATT 边境税调节工作组在其报告中限定了仅间接税（如增值税）可进行边境调节，而类似于社会保障税、所得税等直接税则不可。同份报告中，对能源税、环境税这类未直接列明为间接税或直接税的税收能发进行边境调节，未给予明确的交代。 类似于能源税，碳税处于一个模糊的地带，该报告并未明确指明其是否适用边境调整，所以本文接下来结合 GATT1994 第 2.2 条对该问题进行分析。 2.从 GATT 文本分析 G

10、ATT1994 第 2.2 条规定了成员国可以征收两类边境调节税，一是对与国内产品相似的进口产品征收的费用，二是对全部或部分用于制造或生产进口产品的物品征收的费用。就碳关税而言，第一类征税对象为与国内燃料相似的进口燃料，此项并无疑问；第二类征税对象为进口产品生产过程中的碳排放量，此项存在疑问，其核心在于，如何解释“用于制造或生产进口产品的物品” ，此处的“物品”是否必须是物理包含入进口产品的物品。 有观点认为该条款应该进行文义上的缩小解释，因其措辞已暗示着此处的“物品”应该包含或转化入最终产品中，从而将其适用限定在能物理包含入最终产品的物品上，这就使得用于产品生产的能源、燃料等物品不符合可以进

11、行边境调整的条件。但是，WTO 争端解决机构在未来处理碳关税相关案件时不一定会采纳这一观点。 3.补贴与反补贴措施协议的相关规范 1979 年 GATT补贴与反补贴税守则附件（h）规定：可以免征或退补对于出口产品或劳务所征收的有限分期累进间接税，但免征或退补间接税范围限于“实际上已并入出口品中的产品” 。 1994 年 WTO补贴与反补贴措施协议附件 2 对范围扩大到出口产品在生产过程中消耗掉的投入物。该协定对附件 2“关于生产过程中投入物消耗的准则”的注释是“生产过程中使用的物理结合的投入物、能源、燃料和油以及在用以获得出口产品过程中所消耗的催化剂。 ” 由此，仅有对实质存在于最终产品的投入

12、物（原材料、燃料等）征收的间接税是可进行出口退税的，其他则不可。碳税的征税对象是产品生产过程中的碳排放量，其并未转化到最终产品中，不符以上对“生产过程中投入物”的定义，所以碳税不适用出口环节边境税调整。 这项协议虽然是针对出口环节边境税调节的规范，但对于进口环节而言也是一项有益借鉴，这些规则或许也暗示着 WTO 成员方不能对进口产品进行碳税的边境调节。 但是以上都是我们从内容相关性角度出发对该协议适用范围进行的扩张预想，现实中并无任何 WTO 法律规则明文禁止碳税的边境调节，这是我们在质疑碳关税的合法性时应该时刻牢记在心的要点。 （二）碳关税与 GATT1994 第 20 条环境例外 纵使碳税

13、不适用边境税调整，碳关税措施实施国亦可基于 GATT 第 20条寻求豁免辩护。在该条列明的十种特定情形下，成员方被允许偏离其义务而运用一定的贸易限制措施，这其中与碳关税有关的主要是（b）款和（g）款。 具体条文如下， “在遵守关于此类措施的实施不在情形相同的国家之间构成任意或不合理歧视的手段或对国际贸易的变相限制的要求的前提下，本协定的任何规定不得解释为阻止任何缔约方采取或实施以下措施：（b）为保护人类、动植物的生命或健康所必需的措施；（g）与保护可用竭的自然资源相关的措施，如此类措施与限制国内生产或消费一同实施。 ” 1.GATT 第 20 条（b）款的审查 若要符合第 20 条（b）款的规

14、定，环境措施必须是“必要的” 。 上诉机构在泰国香烟案中对“必要性”进行了解释，即采取贸易措施的国家不存在可以合理预期实现其健康政策目标的、与总协议一致的、或者与总协议冲突较少的替代措施。 碳关税难以满足“必要的”定义要求，因其无法从根本上达到碳减排的目标。碳关税措施意图迫使高碳排放国家减排，但发展中国家受经济条件、产业结构和技术能力所限，短期内难以改善，必将使碳关税的效果大打折扣。而其他手段，例如通过协商制定减排方案进行全球合作，或许是更为有效的环境措施。 但另有学者表示，在有效应对气候变化公约空缺的后京都时代，碳关税是成本最低的政策选择。履行减排义务的国家为抵销不承担减排义务国家获得的竞争

15、优势，可选择的替代措施有：对能源密集型产业免费发放配额、出口补贴等，但为提高气候政策的效率，缓解内国财政压力，碳关税措施无疑最为有效。 2.GATT 第 20 条（g）款的审查 对于第 20 条（g）款之“相关”的认定，美国汽油案的专家组报告给出解释，有关措施须与保护可用竭自然资源之间必须存在“实质性关系” ，而不只是“附带地或无意地”以后者为目标。 另外，巴西废弃轮胎案（Brazil Retreaded Tyres）的专家组报告指明，对于解决复杂的环境问题，或许只能采取涵盖多重互动措施的综合政策（a comprehensive policy comprising a multiplicity

16、 of interacting measures） 。而解决问题所依赖的那些行动一一如为了解决全球气候变化而采取的措施一一只有经过较长时间才能评估。 对于碳关税”措施亦是如此。而到目前为止，世界各国尚未正式实行碳关税政策，所以，其与保护环境的“实质性关系”亦有待证明。 3.GATT 第 20 条前言的审查 要成功援引第 20 条，某项环境措施除应符合（h）款或（g）款的规定，还应符合其前言设定的前提条件，它要求措施的适用没有在条件相同的国家间构成“任意、不合理的歧视” ，且不是“对国际贸易的变相限制” 。 碳关税措施具有“任意或不合理歧视”之嫌。分析美国碳关税条款，首先它要求其他国家采用与美国

17、相同的碳排放标准进行产品生产，对于无强制减排义务的非发达国家而言，这项规定没有国际法依据，是一种任意的不当干涉；其次它要求对各国运用统一的征税标准，未顾及不同国家的具体国情，具有不合理性。 公约已确立有“共同但有区别”的原则，发达国家在工业时期的过度碳排放主要导致了环境的恶化，现实中发展中国家在经济条件和技术能力方面与发达国家相去甚远，因此发达国家应该在碳减排方面承担更多的责任。 其次，尽管碳关税措施具有保护环境之名，但其实质主张却是为抵销不承担减排义务的国家获取的竞争优势。若 碳关税正式实行，发展中国家受国情所限短期内很难改善碳排量，难免会被征税从而提高产品成本，限制出口贸易。因此，我们认为

18、碳关税构成对国际贸易的变相限制。不过须注意的是，在海虾-海龟（第 21.5 条）案中，由于美国为保护海龟进行了“善意”的努力，与争议当事国及其他国家积极协商谈判并达成协议，专家组认定，其措施不再构成“不合理或任意的歧视” 。上诉机构同时补充道，多边途径优先于单边途径，应尽可能地适用，但这却并不是执行国家环境措施构成第 20 条例外的必要条件。同案中，由于美国在修订后的措施中提供发展海龟逃脱器的技术帮助，专家组认定，其措施并未构成“对国际贸易的变相限制” 。 这些判例预示着，不排除由于各国的竭诚合作而缔结有效的国际协议，碳关税经特殊设计而符合 GATT/WTO 体制。目前看来，碳关税并不符合第 20 条（b）项和（g）项规定的例外情形，但以上所举判例对于判断碳关税在这一条款下的合法性具有一定的积极方面的意义。