我国养老服务体系运行的局限性及再定位.doc

1、我国养老服务体系运行的局限性及再定位内容摘要：伴随着我国人口老龄化的迅速发展，构建完善的养老服务体系有着客观的紧迫性。然而，由于养老服务体系涉及关系的复杂性、服务内容的多元化、服务手段的多样性等因素的影响，目前我国养老服务体系在发展过程中还存在一些亟待理清的关系：如政府与市场的定位、服务内容的组合、服务手段的选择以及管理机构的通力合作等。文章通过对我国养老服务体系运行局限的分析，提出我国养老服务体系持续健康运行的思路：运行方式上，通过政府引导与市场运作，提高养老服务体系的效率；服务内容上，将养老服务与医疗服务相结合，满足养老服务的多元化需求；服务手段上，倾向于服务补偿，将经济补偿作为辅助力量；

2、管理层次上，明确管理机构的职能分工，实现养老服务体系的有序运行。 关键词：养老服务体系 运行 局限 定位 引言 自 1999 年开始进入老龄化社会以来，我国人口老龄化不断加快，60岁以上人口占比从 2000 年的 10.33%上升到了 2010 年 13.26%，目前是世界老年人口最多的国家，占全球老年人口总量的五分之一（穆光宗等，2011） 。 伴随着人口老龄化的迅速发展，人们生活水平也在不断提高，广大群众对养老服务的需求也在持续增长，这就使构建完善的养老服务体系有着客观的紧迫性。我国政府高度重视和解决人口老龄化问题，积极发展老龄事业，初步形成了政府主导、社会参与、全民关怀的发展老龄事业的工

3、作格局。然而，由于养老服务体系涉及关系的复杂性、服务内容的多元化、服务手段的多样性等因素的影响，目前我国养老服务体系在发展过程中还存在一些亟待理清的关系，如政府与市场的定位、服务内容的组合、服务手段的选择以及管理机构的通力合作等。文章主要从我国养老服务体系运行的相关关系梳理入手，进一步发掘影响我国养老服务体系持续健康运行的因素，通过各方关系的合理定位，以期为我国养老服务体系的完善提供借鉴。 我国养老服务体系持续健康运行的重要性 （一）应对人口老龄化和满足社会养老服务需求的重要保障 随着人口老龄化的发展，老年人口的养老服务需求也不断增长，特别是传统的家庭结构出现变化， “4-2-1”家庭结构日趋

4、明显，空巢家庭不断增多，传统的家庭养老模式不断受到挑战，对专业化养老机构和社区服务的需求与日俱增，多元化的养老方式的发展有着极大的需求空间。只有通过积极构建以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为支撑的养老服务体系，并保证养老服务体系的持续健康运行，才能不断满足老年群众多层次的社会养老服务需求，让每位老人都能“老有所养” ，更好的享受晚年生活。 （二）保证有限的养老服务资源公平合理利用的依托 我国养老事业起步较晚，而且长期以来高度依赖政府，导致养老服务资源目前严重不足（宋言奇，2012） 。从机构养老来看，服务质量不高、床位不足等问题长期存在；从社区和居家养老来看，配套服务设施不完善，社区

5、养老服务人员不足、专业性差等一系列的问题制约着养老服务的质量。只有通过完善养老服务体系，不断拓展养老服务资源并合理组织利用，才能保证有限的养老服务资源得到更有效的利用。 （三）可以助力多元化的养老方式共同发展 无论从传统生活习惯来看，还是从国外发展经验以及社区、机构等养老方式的需求状况来看，居家养老都是最主要的养老方式。然而，由于家庭结构的差异以及自我认知的不同，居家养老难以完全满足不同的养老服务需求，机构、社区等养老方式有其客观存在的必要性。而机构、社区等其他养老方式的发展需要政府和社会化的力量共同推动才能有发展的可行性。因此，通过构建健康持续的养老服务体系，从整体上形成养老方式的合理配置，

6、才能助推多元化的养老方式共同发展。 我国当前养老服务体系运行的局限性分析 （一）政府与市场功能组合不佳限制了养老服务体系效率提升 养老服务是一种公共产品和准公共产品，政府作为社会管理活动的主体，必然对养老保障这种公共产品和准公共产品的供给具有相应的责任（柯武刚、史漫飞，2000） 。一方面，养老服务体系建设是政府职能的重要内容；另一方面，政府的财政支持是养老服务体系持续发展的保证。从政府的角度而言，能够通过市场方式解决的问题要由市场解决，政府要做的是维护市场的公开、公平、公正（于戈、刘晓梅，2011） 。然而，政府并不是万能的，面对我国老年人口基数大、发展速度快以及老年人多样化、个性化的需求不

7、断增长的现状，政府的力量是远远不够的，还需要发挥社会化的力量，通过政府主导、市场参与来实现养老服务体系的发展与完善。 从目前我国养老服务体系的发展状况来看，政府“错位” 、 “越位” 、“缺位”现象的存在，导致政府与市场的功能组合没有形成良好的配置，从而极大地影响了养老服务的质量和效率。从政府的“错位”来看，该管的没人管或者没有落实到位，不该管的反而多重管理，造成资源浪费；从政府的“越位”来看，该放开的政策和管理没有放开，面对市场主体多元化，不能彻底放权甚至因为过于谨慎设置市场参与的门槛，较大程度上限制了社会组织参与养老服务体系建设的自主权，从而导致市场参与的积极性大大降低；从政府的“缺位”来

8、看，则是政府在该落实和推行的政策上不到位，主要体现在资金投入和服务管理方面，致使养老服务存在质量低下、发展动力不足的状况。总之，由于政府与市场的功能组合没有达到最佳状态，养老服务发展的效率受到了极大影响。 （二）养老服务与医疗服务的分离化运作影响了养老服务质量 养老和医疗是老年人在老年生活中所面临的两个最主要的问题，特殊生活照料和医疗护理需求的增加给养老服务体系建设提出了更高要求。与此同时，老年人生理机能衰退，健康水平下降，各种疾病的发生率增高，导致老年人口对医疗服务需要远高于非老年人群（王灿、陶裕春，2007） 。然而，当前的养老与医疗服务相互分离、独立运作的模式相对明显，作为身体机能相对较

9、差的老年群体同普通人一起共享医疗服务资源的能力自然不足。从目前几种主流的养老方式来看，有针对性的配套医疗服务措施基本都显得非常不足：居家和社区养老方面，配套的医疗服务发展不充分，针对老年、慢性病、临终关怀患者的长期医疗护理服务模式尚未建立；机构养老方面，许多养老机构医疗服务短缺、与医疗机构合作不足，甚至医务室不健全。养老服务与医疗服务的分离化运作，在很大程度上影响了老年人就医的便利性。 （三）经济补偿与服务补偿的重点不明晰制约了养老服务发展动力 养老服务的手段多种多样，总体上可以分为经济补偿和服务补偿，政府每年投资大量资金提高养老服务的水平和质量，一方面提高了养老保险的覆盖面，另一方面提高了养

10、老金的水平，同时也通过各种不同的手段不断完善养老服务设施。然而，从现有的研究来看，养老服务的满意度还有较大的提升空间，究其原因，养老服务质量和水平的可及性还不足。尽管目前经济补偿的水平在不断提升，养老服务也在不断完善，但由于个人需求的增加，差异化的养老服务难以及时跟进，同时，一些养老服务政策措施针对性不强，利用率不高导致服务没有达到预期效果。总之，政府在经济补偿和服务补偿方面的总体规划不明晰，致使老年人的服务增进措施针对性较弱，难以满足老年人的切身需要。 （四）管理机构的分散化运作弱化了养老服务体系合力 老年人作为一个特殊群体，有着各种不同的需求，老龄工作也涉及不同的管理机构。从整体上来看，老

11、龄委通过研究、制定老龄事业发展战略及重大政策，协调和推动有关部门实施老龄事业发展规划并引导其他各部门做好老年人的服务工作，民政、残联、社会保障等相关部门针对各自管辖权力范围内的老年人群提供相应的老年服务工作。然而，从当前各机构有关养老服务的状况来看，各机构的管辖权存在交叉和空白的内容，分散化的运作模式导致部门之间责任分担不明晰，弱化了养老服务管理机构的合力。 我国养老服务体系运行的再定位 （一）实行政府引导与市场运作，提高养老服务体系的效率 市场和政府都不是万能的，单靠任何一方也不可能解决养老服务体系建设过程中存在的所有问题。对于养老服务这一公共物品的供给上，政府不能因为市场失灵的存在而否认市

12、场存在的必要性。一方面，政府要发挥其引导作用，以需求为导向，通过政策引导、经济支持、监督管理等手段鼓励社会化力量参与养老服务体系建设，满足不同层次的养老服务需求。另一方面，市场要发挥其在资源配置中的基础性作用，积极利用社会化的竞争机制，统筹政府和社会各方的养老服务资源，强化资源的利用效率，建设一个资金筹集多样化、服务对象差异化、服务内容专业化、服务队伍社会化的满足不同层次养老服务需求的养老服务体系。总之，在养老服务体系运行过程中，只有通过政府和市场协调运作、相互配合，才能最大程度上减少双方失灵的可能性，通过最佳的功能组合实现养老服务体系的持续健康运行。 （二）实现养老服务与医疗服务相结合，满足

13、养老服务的多元化需求 养老和医疗服务对老年人来说都有着特殊的需求，二者的分散化运作很显然无法满足老年人对服务便利性的要求，因此，探索养老服务与医疗服务相结合的道路对提高老年人的养老生活质量有着重要意义。一方面，随着老年人自理状况和健康水平的下降，他们要求社区为其提供医疗保健服务的要求日益强烈，针对社区和居家养老的老年群体来说，可以加强以卫生服务中心为主体的专业老年医疗卫生设施和医疗卫生队伍建设，发挥社区卫生服务中心就近便捷的特点，将其作为老年人医疗服务的主要供给主体，采用定期巡视护理保健的方式，经常对老年人进行上门巡视，进行专业的护理、康复培训等（刘益梅，2011） ；针对机构养老的老年群体来

14、说，可以通过财政资助，进一步完善养老机构医务室建设，增强养老机构的医疗服务能力。 （三）倾向于服务补偿，将经济补偿作为辅助力量 经济补偿与服务补偿的最终归宿都是为了满足老年人的多元化养老需求，确保老年生活的安定、便捷。目前我国养老服务的经济补偿缺乏与物价、经济发展等因素联动的调整机制，同时，老年人经济补偿转化为养老服务的能力相对较差，在很大程度上难以满足养老服务的需求，而从某种程度上说，有针对性的服务补偿对老年人的生活质量提高有着更直接和便利的作用，也有利于老年服务资源的充分利用。因此，从总体上来看应该把养老服务的重心倾向于服务补偿，在此基础上通过经济补偿的辅助作用满足老年人在服务补偿之外的其

15、他需求。 （四）明确管理机构的职能分工，实现养老服务体系有序运行 分散化管理往往缺乏针对性，管理的交叉和空白更对服务对象的相关权益产生负面影响，因此有必要对老年人这一特殊群体的管理机构进行职能整合，进一步明确各相关部门的职能，通过分工协作减少甚至排除部门管理的交叉内容，完善老年服务的空白。一方面，针对老年群体的多层次需求明确分工，由老龄委统一规划，逐步细化民政、残联、社保等相关部门的工作职责，同时由老龄委组织定时对各部门的工作进行评估以进一步完善职能规划；另一方面，不断提高各部门针对老年人的服务和社会化工作能力，在正确履行老年人服务职能的同时，及时反馈老年人的生活需求，共同完善养老服务体系，提高老年生活质量。 参考文献： 1.穆光宗等.我国人口老龄化的发展趋势及其战略应对J.华中师范大学学报（人文社会科学版） ，2011（5） 2.宋言奇.打造多元化的养老服务体系基于江苏的养老服务发展实践J.现代城市研究，2012（8） 3.德柯武刚，史漫飞著.韩朝华译.制度经济学社会秩序与公共政策（第一版）M.商务印书馆，2000 4.于戈，刘晓梅.论我国养老服务业发展研究J.甘肃社会科学，2011（5） 5.王灿，陶裕春.从老年人的医疗需求现状看社会医疗保险J.科技广场，2007（8） 6.刘益梅.人口老龄化背景下社会化养老服务体系的探讨J.广西社会科学，2011（7）