“县―市―区”变脸背后的利权博弈.doc

1、“县市区”变脸背后的利权博弈近日，国家发改委酝酿的城镇化改革方案称将推进行政区划创新，改革设市模式，启动设市工作。这意味着，曾在 1997 年被国务院叫停的“县改市”将重启，今后在设市模式、设市标准上将会作进一步改革。 2009 年省直管县财政推开，一些地级市为避免所辖的县和县级市今后可能脱离其管辖，大力推行“县（市）改区” ，进行权力“上收” 。专家指出，中央推行的省直管县与地级市加固权力之间，存在利益博弈；目前城市行政区划设置和布局亟待规范，不能让地方有政策的空子可钻。“县改市”井喷时“县（市）改区”较少 1983 年，我国出现 4 例“县改区” 。这一年也在进行新中国成立以来规模最大的“

2、县改市” ，当年有 31 个县改为县级市，还新设了 7 个县级市。我国“县改市”井喷期在 1994 至 1996 年，共有 95 个县改市和 1 个新设县级市。 湖南一县委书记表示，县主要是农业地区，很多基础设施建设、规划等都围绕农业进行；而市则以非农为主，其用地规模、城市基础设施等是按工业化和城市化建设的需要进行规划。在配套政策和规划上，各级政府对市的城建方面支持多，而对县主要是围绕农业、扶贫等工作。 中国社科院研究员牛凤瑞表示，撤县建市后，其行政权力有所加强，特别是城市建设的自主权空间比较大，还可征收更多的城市建设费。 湖北大冶市一官员称，虽然行政级别一样，但县级市对企业的吸引比县大得多。

3、大冶在 1994 年县改市后，在争取优惠政策、试点方面，上级部门会予以优先考虑。在规划和城建方面，也会站在更高起点，很多规划更容易获得上级主管部门批准。 “县改市”一度引起盲目跟风，造成一些县级市市区农村人口比重过大，城郊比例失调等假性城市化问题。1997 年， “县改市”被国务院叫停。 “县改市”冻结后“县（市）改区”提速 牛凤瑞介绍，1997 年后，我国城市化进入快速发展阶段，加上“县改市”被冻结，却未明确县改区的标准，有些发达地区就进行撤县建区、撤市建区。因为政策约束较少，或者有空子可钻，不可避免地出现盲目改区现象。 民政部区划地名司的官方数据统计表明，从 1997 年年底至今，县（市）

4、改为市辖区的共有 158 个，其中，县改区 71 个，县级市改区的 87个，均占改革开放 30 多年来总数绝大部分。 牛凤瑞说，改革开放初期， “县改区”主要集中在特大城市近郊县，“县改区”便于接受特大城市、超大城市核心区的辐射，也拓展了特大城市的发展空间，对推动中国城市化和经济社会发展具有很大的积极意义。 “县改区”后，该区的招商引资、产业布局、基础设施建设也将纳入整个城市进行通盘考虑，政府的公共服务水平也将从过去县级水平提高到地级市级水平。福利待遇水平也会参照地级市的标准。牛凤瑞认为，“县改区”对一些落后偏远的县很有吸引力。 “省直管县财政”又一次推动“县改区” 进入新世纪以后， “县改区

5、”一度停滞。如 2005 年至 2009 年，只有8 个“县（市）改区” 。情况发生逆转是在 2009 年 7 月，财政部公布关于推进省直接管理县财政改革的意见中提出，到 2012 年年底前，力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革。 有专家分析， “省直管县财政”不再经过地级市，地级市难以再“雁过拔毛” ，地级市政府财力大大削弱。一些地级市政府为避免所辖县（市）脱离自己管辖，因而加快了“县（市）改区”步伐。从 2010 年年底至今，已经有 19 个“县（市）改区” ，其中， “县改区”有 14 个。 公开资料统计，目前有云南等 8 省（自治区）的 28 个县都在为“县改区”而努力

6、。江西去年曾发文，仅设一个建制区的城市可根据需要，通过撤县（市）设区，增加建制区数量。 “县（市）改区”是地级市权力“上收”？ “县改市是县的冲动， 县改区则是（地级）市的冲动。 ”湖南一刚卸任的县委书记说，有些地方政府热衷于“县改区” ，主要是因为县和县级市有完整而独立的行政管理职能，如财政、人事、规划等独立的决策权限。而行政级别与县（县级市）相同的市辖区的行政管理职能不完整，只能依附于地级市，其财政、人事、规划等都由地级市来决策。如县（市）有实行独立决策的局，而区则只有分局等派出机构。 民政部区划地名研究所原副所长浦善新认为， “县（市）改区”是地方政府权力关系的一次调整，将县、县级市的权

7、力都“上收”到了地级市政府。 一名不愿透露姓名的专家表示， “县改区”是地级市做大城区人口和经济总量、扩张主城区的迫切要求，县里实际上是不愿意的。地级市成为“县（市）改区”的主要推动者。 中央党校教授周天勇认为，从具体情况看，一些在空间、交通、经济上与地级市联系十分密切的县和（市）改为市辖区是合理的，而将一些与地级市空间离得远、经济关联度不大的县（市）改为市辖区则显得牵强。 牛凤瑞认为，县这一级扩大自主权，便于协调各个乡镇的关系，但作为地级市来说，它本身的发展处于“饥饿期” ，如果地级市掌控全市范围内整合资源的权力，那么它会把更多资源聚集市区，对于各县的发展弊大于利。 国家发改委城市和小城镇改

8、革发展研究中心研究员易鹏表示，每一个县或者地级市有这个“冲动”很正常，但审批却不能冲动，要严格把关，有序推进，这个原则要坚持。 “县（市）改区”是抵抗中央“省管县”改革？ 国家行政学院教授汪玉凯分析，2009 年省直管县财政，是为今后实施行政上的“省直管县”作准备。 南京大学城市科学研究院副院长胡小武认为，地级市加快了撤县（市）改区，不排除一些地级市担心所辖的县（市）脱离管辖。 “县（市）改区”与中央要推行的省直管县会产生冲突，都涉及管理权转移问题。他同时认为，省直管县和“县（市）改区”都在国务院审批权限之内，会得到调和。 周天勇建议，在省直管县财政体制改革过程中， “县（市）改区”应先暂停。

9、 牛凤瑞并不认为推行省直管县“完美无缺” ，要慎之又慎，如果直属单位越多，本部的队伍就越庞大，最后会削弱行政效率， “有的省有 100多个县，如果省政府直接管各个县，管理效率必定下降，势必加大省级的行政成本，机构设置可能会更加臃肿” 。 新城镇化方案或将规范“县-市-区”变脸 国家发改委目前正酝酿我国城镇化改革方案，准备上报国务院批准。方案中提出“推进行政区划创新，完善城市行政区划设置和布局” 。改革设市模式，启动设市工作。以建成区常住人口为标准，完善设市标准、创新设市模式，适度增加中小城市数量；完善行政管理体制，改变行政等级配置公共资源的管理体制，科学设置城镇政府职责和机构人员编制。这意味着

10、曾在 1997 年被国务院叫停的“县改市”将重启。其实，“县改市”解封的信号在 2010 年年初已经传出：国家发改委官员表示将积极研究完善设立县级市的标准、把达到一定规模和标准的县（镇）适度改设为市。 牛凤瑞认为， “县改市”被叫停后，许多地方钻政策的空子，掀起了“县（市）改区”的热潮。他认为，我们目前城市行政区划设置和布局亟待规范。因此，方案是否能够规范目前的“县改市”和“县（市）改区” ，外界充满了期待。 易鹏建议，为了避免各地盲目“县（市）改区” ，建议国务院要建立一个严格的指标标准，对适宜“县改区”的县（市） ，且对本身的经济发展有利的就可以改， “县（市）改区”因地制宜，严格标准。 来源：2013 年 4 月 30 日南方都市报