主任检察官制度研究.doc

1、主任检察官制度研究摘 要 我国的检察官办案制度从“三级审批制”到“主诉（办）检察官制” ，最后发展到现如今的“主任检察官制” ，历经了 14 年的探索。本文在回顾检察官办案制度改革过程的基础上，探讨现行主任检察官办案制度的优点，并在此基础上提出进一步完善该制度的措施。 关键词 检察官办案 主任检察官 改革 作者简介：黄娟华，福建省沙县人民检察院，厦门大学法学院法律硕士，研究方向：刑法、刑诉法；吴起江，法学本科，福建省沙县人民检察院纪检组长。 中图分类号：D926.3 文献 标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）05-116-02 党的十八大报告提出，要进一步深化司法体制改革，坚持

2、和完善中国特色社会主义司法制度，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权。从 2000 年全国检察机关开始实行主诉（办）检察官办案制度开始，在全国范围内掀起了检察官办案责任制度的改革浪潮，到现在已经有 14 年。其中不少地区取得了较好的成效，进一步促进了检察机关依法独立行使检察权。 一、主任检察官制度的改革过程 在我国，长期以来，检察官办案实行的都是“三级审批制” ，即案件承办人提出处理意见，部门负责人审核，检察长或者检察委员会决定。这种制度在设立的当时有其深刻的历史背景。 在新中国成立初期，党和国家确立了民主集中制的原则，即在广泛民主的基础上，进行集中决策。民主集中制作为我党的一

3、项活动原则，它适用于我国各个党政机关的活动。 检察机关作为国家的一个重要机关，其活动也必然要贯彻民主集中制原则。 但在当时实行民主集中制确实也符合检察机关的现实情况，由于检察机关的人员来自各行各业，普遍缺乏法律知识，为了保障检察权得以正确行使，在民主集中制原则的指导下， “三级审批制”应运而生。 随着我国依法治国进程的不断推进，检查人员的素质普遍提到， “三级审批制”也逐渐暴露出其效率低下、违背司法亲历性原则、权责不明、责任分散的弊端。 1996 年刑事诉讼法的修改对检察工作提出了更高的要求和挑战，为了应对该挑战，一些地方检察院开始了对检察官办案制度的探索。 1999 年，最高人民检察院在各地

4、探索的基础上，采纳了主诉（办）检察官办案制度，并在北京、上海等十省市进行了改革试点工作。 经过一年试点，2000 年 1 月，最高人民检察院于制定并下发了检察改革三年实施意见 ，确定了六项改革措施，主诉检察官制度改革是其中的一项重要内容。所谓主诉（办）检察官制度，是指主诉（办）检察官在检察长的领导下，依照法律规定，独立行使检察权并承担相应责任的制度。 自 2007 年以来，北京市人民检察院第一分院、上海市闵行区人民检察院、上海市浦东新区人民检察院等地方检察机关，在总结主诉（办）检察官办案责任制经验和利弊得失的基础上，先后进行了主任检察官制的有益实践和探索。 以上海闽行院为例，主任检察官的办案责

5、任组织形式分为两种，成员均包括主任检察官、检察员（或助理检察员）和书记员，其中大组为 6 至 7 人，小组为 3 至 4 人。 相应地，办案责任制也分为两种： 第一种是主任检察官审批决定制，对于一般的风险较低的案件，由主任检察官办理，或者由具有检察官资格的承办人办理，并提出承办意见交由主任检察官审批，如果主任检察官不同意，可以更改决定，但是必须符合正当的程序，需要书面说明理由并签字。 第二种是对于风险较高的案件，由主任检察官亲自办理，提出承办意见后报分管检察长决定或者由分管检察长报检察委员会讨论决定。 二、主任检察官制度的优点 经过多年的实践与探索，现阶段的主任检察官制度解决了“三级审批制”模

6、式下存在的问题，在提高案件办理效率、突出检察活动的司法属性、明确职责界限等方面都取得了显著的成效。 （一）大幅提高检察办案活动的效率 在传统的“三级审批制”模式下，任何案件都需要经历部门负责人审核、检察长决定等层层审批环节，办案周期长，效率低下。主任检察官制度有效地转变了执法办案方式，实现了“放权”与“限权”相互制衡。对于大部分事实清楚，证据充分，无太大争议的案件，省去了部门负责人审核和检察长决定两个环节，直接“放权”于主任检察官，减少了案件积压，切实提高了办案效率。 对于少部分疑难、复杂的高风险案件，则又进行了相应“限权” ，加入提请检察长决定或由检察长提交检察委员会讨论决定的环节，回归“二

7、级审批制” 。同时，对于事实不清、证据不足的案件，主任检察官认为确有必要的，还可以提交主任检察官联席会议讨论决定， 平衡了检察官独立办案与强化监督管理之间的关系，充分保证了案件办理质量。 （二）突出检察活动的司法属性 传统的“三级审批制”行政化色彩浓厚，而主任检察官制度则实现了检察机关内部权力的扁平化运行模式，主任检察官及其领导的办案小组直接对检察长负责，受检察长的直接领导，拥有了更多的自主权，大大削弱了检察办案的行政化色彩。同时解决了“审者不定，定者不审”的问题，司法活动不同于行政活动，讲究亲历性原则，在传统模式下，直接接触案件第一手信息的承办人提出的处理意见往往会被仅仅只了解案情梗概的领导

8、所改变，承办人的意见难以得到体现。而主任检察官对案件则具有直接的决定权，体现了“审定合一”的亲历性原则，大大强化了检察办案活动的司法属性。 （三）明确职责界限，强化责任追究机制 在过去的办案模式下，案件都是集体讨论决定或者由检察委员会决定，承办人对案件的事实和证据负责，检察长、检察委员会行使案件的决定权并承担责任。虽然实现了民主集中原则，却导致错案追究很难落到实处。而主任检察官制度下，明确了主任检察官作为其办案小组的第一责任人，不仅对案件的事实和证据负责，还要对案件的定性、法律适用等问题全面负责。当发生错案时，可以明确案件的责任人，通过过错追究机制有效地落实“国家赔偿法” 。 三、完善主任检察

9、官制度的措施 当前主任检察官制度虽然取得了一定的成效，但在职业发展前景、不同人员关系的处理以及监督制约机制方面还有待完善。 （一）实行分类管理，明确主任检察官职业前景 目前，检察官的管理、晋升仍参照公务员模式，但是检察官的数量较大，从事的岗位各不相同，对检察官队伍实行分类管理非常有必要。具体而言，可以设置行政类和司法类两种不同的序列，在职业保障、晋升模式、管理机制上采取不同的管理方式。对于司法类的主任检察官走专业化路线，增强其司法官的职业荣誉感和认同感。可以在检察长之下设置若干职级，为优秀的检察官留下足够的晋升空间，使之取得与相应行政级别对应的地位和待遇，保证优秀的检察官可以终身从事检察业务。

10、比如，德国将检察官职级分为检察长、主任检察官、检察官、事务检察官（属国家公务员，从事检察官工作但地位低于检察官） 。 这种做法值得我们借鉴。 （二）妥善处理主任检察官与其他人员之间的关系 首先，主任检察官与检察长之间的关系实质是授权与被授权的关系，主任检察官是代理检察长行使权力的执行者，所以授权的界限必须要予以明确，哪些案件主任检察官可以自行决定，哪些案件又必须提请检察长或检察委员会决定，都必须出台明确的规定。 其次，主任检察官与部门负责人之间的关系则趋向于分工负责、互相监督。部门负责人无需对案件事实认定和法律适用负责之后，可以将更多的精力投入到案件分配、流程监控和日常行政管理事务中。同时对主

11、任检察官办理的案件有不同意见时，可以通过提请检委会讨论的方式进行监督，但是否更改结论仍由主任检察官自行决定。 最后，主任检察官与其小组承办人员之间的关系，则是一种指导与最终决定的关系。主任检察官对案件的指导应着重于法律适用的统一，而不是过于繁琐的、常态的具体案件的处理。与承办人的意见不一时，可以通过正当的程序进行更改。 （三）建立监督制约机制 通过“放权” ，主任检察官拥有了较大的自主权，不同于以往案件的事前监督模式，在“放权”的同时需要加强对案件的事后监督。部门负责人虽然不再具有办案指导权，但是在分案和办案质量方面却拥有了更大的权力和责任，需要对主任检察官办理的案件进行日常监督管理。同时，案件管理部门可以在现有的案件质量评查基础之上，根据主任检察官办案的特点，创立相应的考评标准，定期对办案的质量进行检查、考核和评估，并制定相应的惩处机制，充分保障案件的办理质量。 注释： 蔡雅奇.主任检察官制改革探索调查.人民检察.2013（14）. 潘祖全.主任检察官制度的实践探索.人民检察.2013（10）. 邓思清.主诉（办）检察官制度改革回顾及启示.人民检察.2013（14）.