强化税务稽查制度是我国税收征管改革的关键环节.doc

1、强化税务稽查制度是我国税收征管改革的关键环节税务稽查又叫税务审计，是税务人员依照税法对纳税人的购销经营活动及纳税情况进行的稽核和检查的总称。但就我国近十年的税务稽查实践而言，这种界定并不能涵盖其丰富的实际内容。税务稽查处于征纳矛盾的焦点，随着 经济突飞猛进的发展，其内涵亦日渐丰富。稽查人员在检查纳税人的同时，也在对征税人执行税法公正与否，公务活动规范与否作出评估。不仅如此，在骗税与反骗税、发货票的制假与打假实践中，打击对象既不是纳税人，也不是征税人，而是涉税的犯罪分子。为此，有必要给“ 税务稽查” 重新正名。本人认为，税务稽查是税务机关依据国家的税收法规对纳税人、扣缴义务人履行纳税义务和扣缴义

2、务情况进行检查监督，对征税人执法行为和结果依法进行考核、评估、依法查处涉税违法行为，维护国家税收秩序的过程或程序。可以暂且称之为“ 大稽查 ”，与原有旧稽查体制以示区 别。稽查是税收工作的重要组成部分，是税收征管的重要环节，是制止偷税、漏税，发挥税收职能作用的重要手段。在新的征管模式下，稽查既是“三位一体” 中的 执法主体，又是“四大系列”中的一大系列。各地税务稽查组织在外防偷漏、内防不廉、促进征管等发挥了重大作用。稽查在整个税收工作中，乃至在国有宏观经济管理中都占有重要地位。税务稽查的目的和意义是增强纳税人自觉纳税的观念，最大限度地缩小纳税人应纳税款与实纳税款之间的差额，税务稽查工作成效大小

3、的标准也只应在促进纳税人自觉依法纳税的程度来衡量。只有全面加强税务稽查，形成长期、稳固、有效地查处打击税务违法犯罪机制才能真正为维护税收新秩序提供良好保障。但是，长期以类，我国的税务稽查一直 处于落后、被动的状态。这主要表现在功能不完善，稽查力量不足，稽查机构不适应当前工作需要；稽查制度不统一，运作程序不规范；稽查经费严重不足，稽查手段落后；法制观念淡薄，稽查执法力度不够；税务稽查的法律保障体系有待完善；所有这些都说明稽查工作现状与其地位和作用很不相称，因此，加强税务稽查工作势在必行，刻不容缓。笔者认为，在新征管格局下强化税 务稽查必须注意以下几方面的工作。?一、全面、科学地确定稽查工作的目

4、标和任务。以往的税务稽查只是一种反偷漏的手段，总是以查堵税款的数额说明稽查工作的功过。这样就使稽查成了组织收入过程中的一个“蓄水池 ”平常征管放任自流，一旦任 务“缺口”，即通过稽查取而用之，既完成了税收计划，又突出了稽查成绩，这也许正是造成偷漏欠税年年查、年年补的一个深层原因。笔者认为，走出误区，首先应是观念更新，所以，在新的征管格局中，应全面科学地确定稽查的目标和任务，势必改变长期以来的“粗放型 ”征管， “突击性”稽 查所含有的水份。衡量稽查工作成效的标准只应是通过稽查是否达到了预防，打击税收违法，优化纳税环境，提高纳税人自觉意识，而不仅仅是查补偷漏税额多少。通过科学、全面的稽查工作，将

5、涉税犯罪控制在最高限度，促使每个纳税人都依法自觉履行纳税义务，是税务稽查的最高境界。二、建立规范、有效的各项稽查制度这是做好税务稽查的重要保证，笔者认为全国应尽早制定一套统一的稽查制度，它至少应包括以下几个方面：1.推行稽查长负责制和等级制度将稽查人员聘为稽查长、稽查员、助理稽查员三级。其中稽查长负责稽查事项的实施和处理，稽查员在其领导下负责具体稽查事务，助理稽查员协助稽查员工作。这样有助于形成良好的工作风气，也便于在不搞职称评定的情况下，对外开展业务。2.严格约束机制，促进廉政建设（1）建立执法守则和回避制度，确保执法行为的合法性；（2）坚持公开办案，从速处理；（3）坚持稽查、处理、执行三分

6、离制度，实施稽查须有两人以上，如实稽查，（4）做到集体定案，处罚到位。3.建立、健全税务稽查工作具体规程科学严密的稽查工作规程主要应包括掌握案源、制定检查计划，报告入库、档案管理等环节。笔者认为应将以下几个原则纳入整个稽查规程之中：一是科学严密原则，通过各种渠道将纳税人应税活动置于稽查严密监控下；二是依法办事的原则；三是监督制约原则，四是协调统一原则，稽查组织内部之间，与其它部门之间应互相联系，协调运转。4.完善执法监察制度由税政、征管、监察等部门组成执法检查组，定期对稽查人员的文书制作，检查行为、处理决定等进行监督考核，俣证稽查质量。三、推行科学的稽查办法，提高稽查功率。1.健全完善信息系统

7、?信息时代的税务稽查各项决策不仅需要丰富的经验，而且同样需要理性、准确预侧。从这个意义上讲，缺乏完善的信息情报系统导致税务稽查始终无法走出盲目、被动的误区。由于新税制推行了凭增值税专用发票抵扣税款制度，反偷打假防骗的任务更加艰巨。 “金税工程” 的推行，既是税务稽查情报信息系统的重要组成部分，也是良好开端。笔者认为，除应尽早实现我国税务稽查电脑联网，这一系统还应包括：（1）结合电脑管理，建立纳税人纳税情况资料库，制定各个时期重点稽查对象，借以提高稽查针对性。（2）建立年度重点检查，专项检查的评价筛选体系。（3）在随机抽查基础上实行全查法，以充分了解税法执行和日常税管情况，强化税务审计。与此同时

8、，要加强同银行、保险、海关、外贸等部门联系，实行电脑联网，建立深层次情报网络，及时掌握涉税动态；再则，广泛接受群众的举报。总之，通过以上多种途径，全方位、多层次获取案件信息，为准确、及时、有效地开展稽查工作提供目标和重点。2.讲究科学的稽查技巧富有经验的稽查专家，主要看纳税人串报及有关税收信息（销售额、购进额等）是否正确，为提高稽查准确性和效率，可建立一套可供选择的稽查参数系列。如经营性质、购进、销售额、年购销率等（反映货物增值税度），凡纳税人串报表中购销率低于同类经济活动纳税人的就应列为稽查对象了。四、加大处罚力度，完善税务稽查处罚体系在一些发达国家税务稽查史上，时常可见官高职要者因偷税而被

9、重罚、判刑、他们的罚则是对人身权、财产权、名誉权的剥夺，其严厉程度可见。而在我国，以补代罚、以罚代刑，造成了违法涉税分子屡查屡犯的被动局面，究其原因，首推现行税法处罚罚则不完善。有鉴于此，笔者认为，有必要对我国的现行税务罚则作一些修正，现提出如下建议，以资参考。1.加大处罚力度，对重复违章应课以重罚，以示与初犯区别；对偷、漏、骗税数额巨大，严重影响税收经济秩序的，可以提高量刑标准；2.现行税法对涉税违法行为所定处罚弹性过大，有的含义不明，未更多地授予税务稽查机关和人员执法权力和手段，应在立法上予以考虑解决；3.参照国外成功做法，建立判例法制度，借以起到以案释法，并为公正执行和税务司法提供依据；

10、4.要加强与司法、公安、银行制度的协调与合作，保证稽查工作顺利开展。五、加快完善税务稽查保障体系。针对我国公民税法意识薄弱，偷、骗、抗税案件时有发生，应迅速组建税警、税务审判庭、税务检查分队（室），赋予其相应执法权，树立稽查权威感，提高稽查刚性，真正做到保障市场经济公平竞争，国家收入及时、足额入库。完善税务稽查效能机制税务稽查的促收促管职能是从其监督职能中派生出来的，主要是指通过对偷逃税行为的查处，从纳税人方面发现征管中存在的漏洞与不足，并将相关信息反馈给征管部门，促进其改进工作，加强管理。可见，税务稽查通过发挥其职能作用，从征纳两个方面促进了税收执法管理工作的完善。一、提高稽查办案质量和效率

11、的办 法在案件稽查方面，稽查部门要做到，一是准确选择调查方向；二是拟定详细的调查计划或者调查提纲；三是只对确认的违法事实作出处理；四是做到处理的证据必须确凿并完好保存；五是所有的查处材料入卷归档。同时，要重视维护当事人的合法权 益。一是要坚持先调查取证后处理的行政原则；二是要坚持疑案从无的原则；三是尽量选择较宽的处理方式。税务违法的主观方面是客观存在的，也是税务违法行为的构成要件之一，应当引起足够重视。证明当事人有主观过错的调查方法有两个：一是采取询问的方法，二是搜集客观证据。二、加强稽查工作重要性的认识一要把握稽查职能，转变稽查工作思路。由收入型稽查向执法型稽查转变，由普查型稽查向重点打击型

12、稽查转变，由全功能稽查向专业职能型转变。二要完善一级稽查模式，建立专业化加扁平化的稽查机构。三要积极探索稽查新方法，提高稽查的针对性和准确性，建立稽查选案积分制，提高选案科学性；建立税务稽查预警机制，加大打击力度；建立税务案件公示制，充分发挥稽查的警示教育作用。四要加快稽查信息化建设，提高稽查效率和现代化水平。五要建立科学的稽查人员管理机制，改善税务稽查环境。三、建立健全税务稽查制度1.税务稽查要以高质量的税收征管为前提。目前的税务稽查应该建立在高度信息化的基础上，与现行的新征管模式相适应。现行的征管目标是依托计算机网络和科学先进的稽查管理手段，对纳税人实现全面监控。当前，提高稽查质量有必要从

13、以下五个方面入手：一是改进选案方式；二是精心组织检查的实施，提高办案质量；三是加大处罚力度和案件公告、曝光力度，增强震慑力；四是密切与公安机关的联系，加大执法力度；五是加强培训，提高稽查人员的办案能力。2.建立税务稽查与税务管理的信息传递制度。税务稽查的目的是“外查内促 ”，即针对检查中发现 的问题，及时建议征管部门改进工作中的薄弱环节，提高征管工作水平和效率。税务稽查不仅是查补税款，关键是通过稽查发现征管中存在的管理问题，改进工作，提高征收管理质量。一是建立一个广泛的案源渠道，使偷逃税等违法行为置于监控之下；二是完善内部沟通机制，发现问题及时反馈；三是税务稽查与管理各部门之间应该建立一套规范

14、的联系制度。3.提高税务征收管理与稽查管理的科技含量。为最大限度地适应现代化管理的要求，应该认真研究分析税收管理与稽查管理之间相互衔接、相互促进的各项因素指标，并据此开发相应的管理软件，建立科学的运行机制，以减少操作中的随意性和人为因素干扰，形成各方面既相对独立，又互为联系的有机统一体，真正搞好税务稽查与各环节的衔接，更好地发挥税收管理效能，促进税收工作的开展。税务行政执法危机及化解对策税务行政执法危机是指由于税务行政执法风险所产生的，对税务机关的基本价值和行为准则产生严重威胁，并且在时间压力和不确定因素极高的情况下，必须对其作出关键决策的事件。从某种意义上说，税务行政执法危机即“危险与机遇”

15、并存的 时刻，是税 务机关组织命运“ 转机与恶化的分水岭” ，如果处理不当， 组织危在旦夕，然而处理得当，则又成为未来良性发展的坚实基础。 一、税务行政执法危机的体现及意义税务机关在行政执法过程中困难重重， “行万里路，进千家门，受百家气”就是税 务人员工作的真实写照。与此同时，由于税务行政执法风险而导致潜在危机的存在，也对税务机关规范执法、有效执法提出了更高的要求。根据有关资料和媒体报道，由于税务人员执法不当、执法错误、行政不作为或税法执行不严谨等方面的问题，引起的税务行政复议案和行政诉讼案在全国是比较普遍的，近年呈上升的态势，因此而受到责任追究的税务人员为数不少。据不完全统计，全国税务行政

16、复议案件 1994 年至 2000 年为1035 起，2001 年至 2005 年上升到 3305 起，是前六年的 3.2倍；全国税务行政诉讼案件 1994 年至 2000 年为 328 起，2001 年至 2005 年上升到 1081 起，是前六年的 3.3 倍；在行政复议案和行政诉讼案中，能维持原处理决定的并不多，败诉率比较高，如 2005 年全国税务机关已办结的复议案件中，复议决定维持和撤销、变更的比率为 54：46；人民法院审结的税务行政诉讼案件中，判决维持和撤销、变更的比率为48：52；2004 年全国税务机关受责任追究的税务人员 20.49万人次，受行政处分的 4597 人次，移送司法机关的 191 人次；