寻找改革的突破.doc

1、寻找改革的突破中国的改革向何处去？改革的下一步门槛是什么？就是社会建设和社会改革。 这个门槛必须迈过去，迈过去了就是光明的前途，如果迈不过去，可能陷入人们所担心的“中等收入陷阱” 。 改革的现状 自改革开放以来，改革、发展和稳定一直是中国三个互相关联的政策领域。通过改革而得到发展，通过发展而达致稳定，而稳定本身又反过来有助于进一步的改革和进一步的发展。这是一个良性的循环。 经济改革开始得最早，无论是上世纪 80 年代还是 90 年代，方向很明确，那就是市场经济；同时改革的力度也不小，尤其在 90 年代，政府出台了“抓大放小”的企业改革战略，成效显著。中国也加入了世界贸易组织，和国际接轨。内部的

2、改革和外部开放给中国的经济发展注入了莫大的动力。进入本世纪以来的很长时间里，中国经济取得了两位数的增长就是前面所述的改革开放带来的“红利” 。 不过，近年来，经济改革方面已经暴露出一些弊端。大型国有企业越做越大，越来越多的企业从规模讲已经排到世界前列，但无论从劳动生产率的提高还是从技术创新来说，中国的国有企业都无法和先进国家的相比。 原来所设想的通过重组国有企业来增强国际竞争力的目标虽然取得进展。但是，随着某些国有企业的扩张，出现了挤占非国有部门发展空间的情况，改变着原来的国有企业和非国有企业已经形成的格局，对国民经济的结构产生着负面影响。一些国有企业通过垄断就能获利，因而就没有动力通过提高生

3、产率和技术方面求进步了。 同期，出现了令人担忧的新情况相当一些民间资本连同民间企业家流向了海外。企业家是经济可持续发展的主体，这个群体的流失势必对可持续发展带来影响。 社会改革方面的情况也跟不上形势发展的需要。在本世纪初，随着社会矛盾的凸显，政府开始把社会改革提到改革的议事日程上来。社会保障、医疗卫生、教育和房地产等方面都是政府改革的重点。社会改革方面的政策话语早已经在台面上了，包括“全面小康社会”和“和谐社会”等。但是从社会的满意度来说，到目前为止的改革是远远不够的。 另外，各级政府尤其是某些地方政府，为了保增长，让资本无限制地进入社会领域，而且也加入这个行列，并经常成为主角。例如在住房领域

4、，有些地方政府只对扩张房地产市场有动力，而对于改革的另一面，保障性住房制度，明显缺乏兴趣。 改革的困难 政府和社会之间在某些问题上的紧张关系说明了社会改革的紧迫性。现在，没有人会否认社会改革的重要性。社会一旦出现大面积的不稳定，谁都可成为受害者。问题在于，为什么改革变得那么困难了呢？关键在于执行不力，原因主要有三。 第一，社会改革的性质。就其本质来说，社会改革比经济改革要困难得多。社会改革在很多层面都涉及到“二次分配” ，但又不限于“二次分配” 。做蛋糕难，分蛋糕更难。做蛋糕往往是个人的事，但分蛋糕涉及到社会关系。这种情况对所有国家都是如此。 第二，既得利益的强大。既得利益在改革开放的一定时期

5、扮演过积极的改革角色。但是现在他们在一定程度上可以影响改革议程。其所以能够影响改革，是因为某些执政者和既得利益之间存在千丝万缕的关系。现实地说，任何国家都会面临既得利益问题。既得利益的存在只是为社会改革设置了难度，而并不是说社会改革不可能了。 第三，全社会尚未形成强有力的共识和合力。我们体制最大的一个优点就是其思想共识和动员能力，一旦党内达成共识，就可以动员各方面的力量达到改革的目标。目前改革困难并不在于执政党的动员能力弱化。恰恰相反，因为中国社会经济的发展，执政党的物质和组织动员能力已经大大强化，这从“举国体制”应付各种危机的惊人能力看得一清二楚。在世人的眼中，中国的体制是最具有动员能力的。

6、 如果动员能力没有问题，问题就在于社会共识的不足。 改革的顶层设计 正是因为面临上述情况， “顶层设计”近年来已经成为改革话语的关键词。改革进展不够快。从认识角度看，可以部分地归结为缺乏一个取得广泛共识的整体改革思路，并据此制定有效的改革政策。因此，顶层设计就变得重要起来。 首先，改革的一个重要因素就是领导层的政治意志。如果没有强烈的政治意志，即使存在着巨大的改革要求，也不能转化成为改革政策。继而导致面对问题却难以施策的局面。 其次，这些年来，很多政策就是因为政策动员能力跟不上，往往停留在字面。政策的执行不仅受制于体制内部因素，而且在某些问题上也受制于社会上的各种既得利益集团。 在这样的情况下

7、，顶层设计的重要性是不言而喻的。改革什么？什么能改，什么不能改？如何实施改革？这些问题都需要通过顶层设计过程来回答。或者说，从改革的思想、方案的设计，到改革政策的落实，再到新制度的形成，都离不开自上而下的权力。 改革的动力 无论是改革的发动还是改革的可持续，地方和社会的动力非常重要。一旦忽视地方和社会力量，任何形式的顶层设计都会是空中楼阁。改革动力从何而来？首先就要从中央和地方关系中寻找。 邓小平时代经历了两次大的分权运动。第一次是改革开放早期，确切地说是在 20 世纪 80 年代。经济改革是市场化导向，理想地说就是要把经济权力从政府分权到企业，但要实现还是不能忽视地方的作用。 另一次并且是更

8、大规模的从中央到地方的分权发生在邓小平南方谈话之后。80 年代后期到 90 年代初，改革出现了极大的困难。怎么办？邓小平又从地方找到了动力。南巡的政治目标就是为了在地方聚集改革力量，而南巡之后的大规模的分权又为地方政府提供了莫大的动力进行改革和发展。 90 年代中期之后的改革也是从中央和地方关系入手的。最典型的就是 1994 年的分税制和 1998 年的中央银行制度的改革，这两大改革直接影响到中央和地方关系。这段时期是改革开放以来有关中央和地方关系制度建设最重要的时期。 简单地说，重大改革往往首先从地方开始，在各个地方开始实践，然后通过顶层设计，把地方经验提升成为国家政策，推广到全国。这些年来

9、，地方各方面的改革试验也一直在进行，包括浙江的政府鼓励民营企业发展的模式；广东的外向型企业的转型和公民社会建设模式；江苏的政治改革模式（公推直选）等等。一线干部了解社会，也并不乏解决问题的思路和方法。 除了地方政府层面，更应当关注社会的参与。首先，没有社会的参与，顶层设计不可能科学。在改革领域，无论是经济、社会和政治，都会涉及到社会，因为所有改革的起点和终点都是社会。如果没有社会的参与，很多决策在表面上看可能非常理性和科学，但实际上却脱离社会现实，并不能反映社会现实的需求，最终可能流于空想。 第二，不管一项改革是通过怎样的顶层设计，如果没有社会的参与，就不可能实施下去。改革需要社会的接受和支持

10、，没有社会大多数的支持，就很难超越既得利益而得以实现。 第三，顶层设计必须满足中国社会日益增长的参与要求。改革开放以来，社会力量已经得到很快的发展。一部分人在解决了温饱问题而跃升为中产阶层之后，就开始萌发政治参与的要求；另外一些仍然处于比较贫穷状态的人，因为等了多年不能脱离贫穷状态，也希望通过政治参与来追求基本的社会公平和正义。 第四，也是更为重要的是，社会参与可以影响目前的中央和地方关系。中央政策不可能一刀切地在各个地方实施。这就给地方政府创造了客观条件去实践各种地方改革。社会的参与在一定程度上会迫使地方官员具有长远的利益考虑，而不为短期个人利益所驱使。同样重要的是，社会参与可以解决如何制约地方官员的权力问题。