1、国地税合并传言随着营改增改革试点的逐步推进，加之新一轮大部制改革风头正劲，中国税务系统国税和地税将合并的消息近期格外夺人眼球。但据财经记者了解，由于多重因素掣肘，尤其是地方与中央之间就地方税收控制权之争尚未明确，两系统合并也就很难提上有关部门的议事日程。两家机构分置的局面，料将持续相当一段时期。 1994 年实行分税制改革以来，国税系统和地税系统分设的格局在中国已持续将近 20 年。当时，为保证扩大中央收入，国家下定决心在全国分别设立垂直管理的国家税务局和属地管理的地方税务局。近 20 年过去，这种机构设置又因地方营改增、中央扩大财政税收权力等因素，面临“分久必合”的情势。 但由于地方积极性不
2、高，不管是机构改革试点地方还是营改增的先行地区，合并短期内很难变成现实。虽然支持者认为，国地税合并可以降低行政成本，方便纳税人，但反对者也认为，即便美国那样的国家，也存在三级政府收税的格局。税收收入的自主权和控制权，是地方处理事务和提供公共服务的前提。 在接受财经记者采访时，全国政协委员、国税总局原副局长许善达更提出，中央政府和地方政府都需要拥有收税权，而且收入都应该达到一定规模。因此，目前国地税分置的格局将长期维持。 合并之由 自 1994 年以来，国地税系统合并的消息时有传出，最近的缘起主要是由于营改增改革。 改革前营业税是地税部门的主要税种，一般都占到各地地税收入的50%以上。营改增之后
3、，意味着地税部门将失去半壁江山的收入。目前，各个试点省市将营改增后的增值税收入仍留在当地，但这部分收入终将参与共享，除非调整与中央的分成比例，否则地税收入将难脱大幅减少的境遇。 在国务院确定营改增试点范围继续扩大后的 2012 年 10 月，财政部财科所所长贾康在一次高峰论坛上公开表示，随着营改增的覆盖面不断扩大，十八大以后领导层应该会考虑实施国地税合并的内容。他认为，国地税合并的正面效应很明显，降低税收征管成本，方便纳税人，符合大部制的改革导向，符合公共资源配置优化的原则和取向。 2012 年 12 月底，中国社科院财经战略研究院院长高培勇对财经记者分析，1994 年分税制改革以来，目前中央
4、和地方收入情况及各方面条件与当年相比已经发生很大变化，机构设置也应该随之变化。 而后在今年全国“两会”前夕，又有消息称，国地税合并将在“两会”后启动。 据财经记者了解，浙江省杭州市上城区政协进行调研后曾经提出一份建议，认为国地税应该尽快合并。 建议中说，国地税机构分设给纳税人带来了许多麻烦，其一是纳税成本增加。一个纳税人要去两家税务机构办理业务，接受两家税务机关的管理，办理税务登记和涉税事宜，并接受税务检查，纳税成本自然增加。两套税务机构都有稽查部门，纳税人被检查的机会增加，将给企业的正常经营带来负担。 其二是国地税之间一旦发生矛盾，纳税人会左右为难。在税收征管工作中，有时国税局和地税局对纳税
5、人的经营活动认定不同，使得纳税人无所适从。如对建筑安装企业既销售设备又负责安装的行为，国税机关认为应缴增值税，地税机关则认为应纳营业税，双方各持己见，互不相让，结果企业倒霉。 除对纳税人的影响外，国地税机构分设也增加了税务机关的征税成本。所谓征税成本，是征税人员经费、办公开支等支出与所征税收的比率。 面对同一纳税人，国税局和地税局两套机构均需花费一定的征管支出，无形中行政管理费用和工资福利等支出要多付出一倍。 一名税务人员一年的费用支出少则 1 万多元，多则几万元。1993 年末，中国税务人员总数为 58 万人，而现在增加到 87 万人，联同协税人员达到 100 万人，征税成本大量增加。随着信
6、息化手段的加强和税收收入的增加，中国的征税成本虽已不像以往那么高，但比起发达国家仍处于高位。 国际上平均征税成本大约为税收收入的 1.5%，有的甚至在 1%以下。虽然中国的行政成本向来居高，但国地税分置无疑加重了此一比例。数据显示，中国的平均征税成本超过 4%。 中国政法大学财税法研究中心主任施正文对财经记者表示，国地税合并对于税制改革来说，是非常重要和迫切的。 施正文认为，国地税涉税信息目前并不充分共享，然而国税部门的流转税信息对地税部门征所得税非常有价值，反之亦然。如果两家合并，这样的问题就不复存在。尤其营改增之后，地税部门所管的税种在收入规模上都不再有分量，但作为一套政府机构又样样齐全，
7、行政效率不高。当时实行分税制主要是为增加中央收入，现在随着税改的推进中央收入会越来越多，无需担心中央税收。 有观点认为，以个人住房房产税为代表的财产税今后将作为地方税的主体，因此仍需保留地税局。对此施正文表示，个人房产税尽管是地方税，但需要相当长时间才能发展起来，况且届时完全可以由合并起来的税务系统进行征收，做好内部分工即可。 不合并之因 国税总局原副局长许善达是 1994 年分税制改革的见证者和直接参与者。1993 年制定税改政策时，他在国税总局税制改革司任职。许善达对财经记者表示，国地税分置的制度将长期维持，合并难期。 国税与地税合并，首先存在何去何留的问题。在许善达看来，无论国税还是地税，都有其存在的必要性。 在他看来，国家税务局必须保留，中央政府必须掌握收税权。许善达回忆说，1994 年以前中央政府没有收税权，地方政府通过税收征管将中央收入挖到地方，导致中央收入占总收入的比重越来越低，曾经只占20%多一些，绝大部分收入归于地方。 分税制的最重要内容，就是中央控制增值税收入的 75%，如果全国只有地方征税系统而没有国家税务局，增值税这样全国链条抵扣的制度就无法执行，地方也会想尽各种办法将属于中央的收入拿到地方。而从实际来看，即使是分税制实行后的两三年，还出现过多起地方政府指使国税部门为其牟利的案例。
