修订我国 《国家安全法》，把军事、外交、情报统筹为“一盘棋”.doc

1、修订我国 国家安全法 ，把军事、外交、情报统筹为“一盘棋”5 月 6 日，由国际关系学院国际战略与安全研究中心编写的中国国家安全研究报告（2014） 在京发布，其中明确提出“我国需要一部名副其实的国家安全法 ”。同时有消息称，美国总统奥巴马近期要发布新版美国国家安全战略报告 ，我国亦已将修订国家安全法的工作纳入了高层视野。因此，抓紧预研我国“总体国家安全观”的理论内髓，前瞻评述我国在国家安全法修订工作中应当坚持什么、借鉴什么、改进什么，这对于强化我国全球局势的应对机制，预设预调相应的政经决策，就显得尤为必要。 美国首部国家安全法制定于 1947 年。二战以后，美国政府反思了战时指挥混乱、安全体

2、制错位、战后对外安全事务激增等事实，时任美国总统杜鲁门及时创立该法，整合了美军、外交、情报三大部类，构成所谓“杜鲁门主义” ，与“马歇尔计划”一道，开启了“冷战” ，开创了意图增强美国世界领导力的美式“国安”时代。而我国于 1993 年制定的同名国家安全法 ，仅是旨在国务院内部并列设置国家安全部和公安部，在本质上并不能有机地整合军事、外交、情报三大国家资源于一统。国家安全，事关公民权利和社会发展。改革开放以来，中国政府确立了“稳定、发展”两大政治诉求，紧紧地依赖国际安全环境赋予我们的战略机遇期。1981 年中共中央决定恢复“中央外事工作领导小组” ；2000 年又组建“中央国家安全领导小组”

3、，该两“小组”合署办公，两块牌子、一套机构。在对外安全战略上，该两“小组”紧紧盯住美国“无暇东顾”所带来的战略机遇；其对内功能，旨在“维稳” 。 世易时移，伴随着深刻发酵的国际金融危机，美国安全战略调整为“重返亚太” 、我国经济总量崛起至“坐二望一” 。党的十八大又重新评估国际战略环境，决定设立“中央国家安全委员会” （下称“国安委” ） 。时至 2014 年 4 月，以国安委第一次会议提出“总体国家安全观”为标志，对内推进“国家安全立法” ，对外伴以“温和醒狮论” ，从而开启了我国的新“国安”立法时代。当然，此前的“稳定、发展”两大诉求，在政治上已让位于“安全、崛起”的国家治理模式；修订国家

4、安全法的工作，已成重中之重。 “和谐世界”理论，应是独具中国特色的“总体国家安全观”宗旨 安全是最基本的国民需求；国家的“安全、崛起” ，需要在战略上知己知彼。修订我国国家安全法 ，应当首先审视自诩“世界领导者”的美国国家安全战略，需要找准我国的国家利益定位。美国总统奥巴马在2010 年 5 月 27 日发布国家安全战略时，在字里行间阐释出了美国“武力三段论” ，即维护美军优势、追求全球领导地位、增进美国国家利益，此三者在理论上具有内在的美式逻辑；当然，该文中还混杂着诸如普世权利、民主自由等美式价值观。中国在政策上从未宣称过谋求全球领导、军事优势、增进利益，所以，中国的“总体国家安全观” ，无

5、法复制美式“武力三段论” 。 我国总体安全应当坚持什么？如何确立我国“总体国家安全观”的总基调，是当前修订我国国家安全法的政治前提。在经济全球化发生以前的时代，印度总理尼赫鲁（Nehru）曾推行不结盟运动（Non-Alignment） 、曾提出“五项准则” （Panch-sheela） ，这也曾是中国赞赏的国家安全行为准则。但自经济全球化、特别是新世纪以来，中国对内提出“和谐社会”方略、对外提出“和谐世界”理念，这已经超出了且不限于“相互尊重主权和领土完整、互不侵犯、互不干涉内政、平等互利、和平共处”等非全球化时代的国际行为规范。在“你中有我、我中有你”的经济全球化新时期，中国的国家安全实践，

6、囊括了诸如“非战”协商国际争端、反对任意使用武力、不主动使用核武器、搁置争议、 “政冷经热” 、 “不挑事、也不怕事”等诸多对外政策和安全战略元素。概括这些军政外交现象，可以发现中国确实没有追求美式的世界领导地位、军事霸权、全球争利。所以， “和谐世界”理论，便是中国区别于美国和其他国家的、独具中国特色的“总体国家安全观”宗旨；“和谐世界”理念，便是修订我国国家安全法时所应当坚持的理论内涵。 借鉴美国， 把军事、外交、情报统筹成“一盘棋” 借鉴先进，修订我国国家安全法 ，就需要把军事、外交、情报统筹成为“一盘棋” ，这确实是客观存在的急迫需求。我国军事与外交部门奉行的具体政策偶有脱节，我国的情

7、报系统杂陈于多个机构之中、因而难以统筹；外界看中国，例如美国就认定中国“战略不确定、军事不透明、外交不负责” 。反观我国学术界，扫描当前中文学术资源，就会发现鲜有能把军事、外交、情报三大部门统筹起来进行研究的学术成果。虽然可以说中国的国家安全战略并不谋求领导世界，但研究借鉴美国领导世界的 “一盘棋理论” （A Whole of Government Approach） ， 研究借鉴美国“增强国家能力” （Strengthening National Capacity）的“国安”立法，研究借鉴美国统筹其国内外安全与防护平衡的结构性设置，从而将我国的军事、外交、情报三大体系都协调地纳入“一盘棋”统

8、筹立法，这就是借鉴先进经验、改进我国“国安”立法的良好学理视角和研究选择。 应设立国家情报局 改进旧识，就会发现我国国家安全法的诸多过时之处。例如，实体部门层级过低，国安部并列于国务院内部的公安部，这就无法真正地统筹军事和外交；又如，对情报统筹的重视不够，重复地强调适用刑法罚则、粗糙地兼用公安系统的侦查拘留预审逮捕等公安职权；再如，笼统强调“一切义务” ，空谈一切国家机关、武装力量、社会团体、组织个人的“国安”义务和保密义务，这其实与宪法和保密法等构成立法重合；其强制措施的立法设定也简单粗陋。因此，要革除这些老旧条款，就需要改进立法的根本之处，就必须在立法上明确提升当前国家安全的统筹级别，摈弃

9、原有国务院部门法的立法层级，将传统的对内安保立法，上升为能够统筹我国军事、外交、情报三大体系的“大安全观”立法。具体而言，应确立我国国家元首的安全统筹授权、撤销或改造原有的国家安全部、进而设立国家情报局，以求强调情报统筹的先导作用与决策价值，强调国内外“反恐”行动的军政联动；这些条目，都应当是修订我国国家安全法的立法关注点与目标改进点。 总之，坚持“和谐世界”宗旨，借鉴“一盘棋”统筹，改进我国情报统筹的决策价值，以实现我国军事、外交、情报三大体系的相互协作，进而组成有法律支撑的“大安全格局” ，这些都是我国步入新“国安”时代所需增强政府治理能力的立法要义，都是我国国家安全法修订工作中应予重视的学理探究。其中，尤其需要强化构筑“和谐世界”理论，它不同于美国“武力三段论”所脱胎的现实主义、自由主义、建构主义等西方国际关系传统理论，因它拥有着中国五千年丰富的安全实践与和平思想的历史渊源，在理论立足点上绝不能妄自菲薄。当然，中国进入了新“国安”时代，同样需要平衡和保障公民权利，以求切实地实现“以国安促发展”的长远国策。 （作者系哈尔滨工业大学法学院院长、教授，中国民主同盟中央经济委员会委员）