国家审计与人大监督的耦合效应研究.doc

1、1国家审计与人大监督的耦合效应研究国家治理理论认为国家审计是国家治理机制的重要组成部分，国家审计改革应注重与国家治理机制中其他部分的耦合效应。人大作为最高权力机关对政府享有宪法规定的监督权，在国家治理机制中，国家审计与人大的监督权具有耦合效应。因此，应在国家治理有机系统中建立国家审计与人大监督耦合机制，充分发挥国家审计与人大的监督权。 一、 “国家治理论”下的国家审计 2011 年 7 月，国家审计署刘家义审计长提出了“审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的免疫系统 ，是国家治理的重要组成部分”的重要论断，即审计的“国家治

2、理论” 。国家审计机关是对政府权力监督制约的部门，可以抑制政府代理问题，其本质是国家治理体制的重要组成部分。 国家治理论的理论基础是不完全契约下的委托代理理论。根据国家理论中的社会契约论，国家的建立是基于人民的一个公共契约。人民与政府之间的契约具有不完全契约的特性，人民通过宪法与政府签订了契约，宪法规定了人民享有的权利和应尽的义务，同时也规定了政府的权力与责任。这样，契约论下的人民和政府的关系实质上就形成了委托代理关系。在实际运行中，政府公职人员被赋予极大的权力，如果政府公职人员在使用权力的过程中，没有适当有效的监管制约机制，就会造成2政府权力的滥用，造成腐败，进而人民与政府之间的契约关系就会

3、被打破。 因此，在国家的治理机制中必须要有高效的权力配置系统，其中有效的权力监督与制衡是必不可少的组成部分。根据交易成本经济学原理，国家治理机制的建立应该能够有效减少交易成本，能够比较高效的解决代理问题。各国都相应建立起国家审计机构，用以监督政府权力的运用。另外，通过审计公告将政府权力运用过程、结果向委托人人民公开，可以有效提高政府的透明度，而透明的政府及透明的社会可以保障各种治理机制发挥作用。因此，国家审计既是国家治理机制的一部分，又能促进其他治理机制发挥作用，国家审计改革应注重与国家治理机制中其它子系统的耦合效应。 我国在国家审计改革中既要充分考虑到审计独立性的提高，又要结合我国实际政治经

4、济情况，顺应政治经济改革的方向。中国政治文明建设的核心就是实现人民当家作主、党的领导和依法治国的有机结合，其基本途径是不断完善人大制度，在改革中注重选择和实施各种能够加强人大监督职能的制度和措施。而国家审计作为国家治理机制中监督机制，应该在加强自身建设改革的同时，注重与人大监督职能的结合。在国家审计改革中不断加强国家审计与人大监督工作的紧密性，逐步建立国家审计与人大监督的耦合机制。 二、国家审计与人大监督的耦合效应 刘家义审计长指出， “国家审计是国家治理系统中内生的监督控制系统之一，依法用权力制约权力，服务于国家治理的决策系统，对国家治3理的执行系统实施监督和约束。 ”根据系统论的整体观念，

5、任何系统都是一个有机的整体，系统中各要素相互联系、相互影响，每个要素在系统中都发挥着其特定的作用，各要素作用的发挥还受到其他要素的影响，要素之间相互作用，相互影响，构成了一个不可分割的整体。国家审计作为国家治理机制中重要的子系统，与国家治理机制中其它子系统具有耦合性，即国家审计的审计监督职能可以与其它监督系统互相结合、互相促进，从而促进整个国家治理体制的良好运转。 人大的监督权是宪法和法律赋予的，在改进国家治理机制中必须不断的推动人大监督权的发展，不断加强人大监督，理顺权力配置关系，这样才有利于社会主义市场经济的发展，才有利于社会矛盾的调节。国家审计部门拥有专业的审计资源，可以对政府进行科学详

6、细的审计，但目前国家审计部门隶属政府，其审计监督缺乏独立性和权威性；人大具有宪法规定的最高监督权，但其在对政府的监督中缺乏必要的专业资源。以政府预算监督、审计为例，审计署利用自身专业的审计资源，可以对政府预算进行科学合理的审计。但审计署作为专业的审计部门，只有审计的权力，没有处理的权力，造成“年年审，年年犯” ，审计整治效果不理想。人大由于缺少专业监督资源，对政府预算监督的实际效果并不理想。国家审计与人大监督具有优势互补的特点，国家审计与人大监督的结合，一方面能提高国家审计的独立性、权威性，另一方面可落实人大监督权，在国家治理机制中具有较强的耦合效应。 三、国家审计与人大监督耦合机制的建立 “

7、国家治理论”下国家审计的理论基础是不完全契约下的委托代理4理论，这就决定了国家审计最基本的职能是监督，对拥有国家权力的政府进行监督，反映政府的受托责任，保证政府公共权力使用的科学性、合理性，保证国家治理机制的良好运转。国家审计的职能主要应体现在以下两个方面：保证国家公共财产与国家经济的安全，即经济运行监督；保证政府的责任与效率，即权力运用的监督。作为人大制度重要组成部分的人大监督权也在不断制度化、法制化，尤其是监督法的颁布使得人大监督权得到进一步落实。人大监督权可以进一步细化为知情权、检查权、审议权、处置权。国家审计本质是对权力的监督制约，与人大的监督权本质相同，可以将国家审计监督看作人大监督

8、的专业细化。人大监督是最基本的监督，可以借助国家审计监督的专业资源，更好的落实人大的监督，充分发挥国家审计与人大监督的耦合效应。 1、国家审计与人大知情权的耦合机制 人大对政府的监督建立在知情权的基础上，没有知情权就谈不上监督。 监督法第八条规定，各级人大常委会每年可以安排听取和审议政府本级政府部门的专项报告。对于政府的专项报告，人大可以借助国家审计机关，由其对关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题进行专项审计，出具专项审计报告，与政府一同向人大报告。现行国家审计领域中环境审计、民生审计、政策跟踪审计都与人大监督知情权有较好的耦合效应。具体制度设计如下：（1）在人大设立专门

9、的审计委员会，审计委员会下设主管对政府重大事项专项审计的部门，领导国家审计机关对政府重大事项的专项审计；（2）现行国家审计机关关于相关领域的审计资源仍设于国家审计署隶属政府体系，作为政府监5督管理经济的辅助；（3）在对政府重大事项进行审计中，人大专门审计委员会成立领导小组，抽调专业审计人员进行审计。审计结果直接向人大报告，相关审计报告依据审计公告程序向公众公开。 2、国家审计与人大检查权的耦合机制 人大监督工作中的检查权是指人大的执法检查监督工作。宪法规定，各级人大及其常委会有权在本行政区域内保证宪法法律的遵守和执行。监督法第五条规定，各级人大常委会对本级政府的工作实施监督，促进依法行政。国家

10、审计从最初的、最基本的政府预算审计，到经济责任审计、环境审计、政策跟踪审计、民生审计，审计范围逐年扩大，几乎涵盖了政府行政的方方面面。国家审计可以为人大检查权的实施提供必要的信息，促使人大监督检查权得到更好的执行。国家审计与人大监督权的耦合机制建立如下：（1）人大下设专门审计委员会；（2）审计委员会作为国家审计的最高领导机关，有权要求仍隶属于政府的国家审计部门提供人大检查需要的信息；（3）在人大需要对政府进行专项检查时，可以抽调审计人员，成立专项检查审计组，为人大的检查提供必需的支持。 3、国家审计与人大审议权的耦合机制 人大监督审议权主要体现为听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工

11、作报告、审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告，听取和审议审计工作报告、审议法律法规及地方规范性文件、对撤职案的审议和决定等方面（张劲松，2008） 。人大作为最高权力机关，代表人民对政府进行监督的重要领域之一就是6财政预算监督。政府行政权力的行使要依靠财政收支，而政府公职人员的腐败则集中于财政上。监管好政府，抓住政府的“钱袋子”是最主要的措施之一。人大监督职能的发挥离不开国家审计专业审计资源的支持，国家审计与人大监督工作中审议权的耦合机制建立如下：（1）在人大专门审计委员会下设政府预算监督审计部门，专职政府每年的预算审计审议工作，审计结果直接向人大报告，审计审议

12、结果依据相关程序向社会公众公开；（2）现行国家审计体系不再保留预算审计的职能，全部划归人大管理，提高预算审计的独立性，增强预算审计的效果。 4、国家审计与人大处置权的耦合机制 人大的处置权指国家权力机关对违反宪法、法律或其他不适当的行为实施处理、纠正和制裁。国家审计中有关经济责任审计、政策跟踪审计与人大处置权有较好的耦合效应，人大在行使处置权时可以利用审计部门的审计工作，以作出客观合理的处置。国家审计与人大处置权的耦合机制建立如下：（1）人大专门审计委员会下设专门审计领导部门，主管对政府宪法法律执行、领导责任、重大政策的审计，以发现政府在法律执行、领导人决策、重大政策的制定实行方面存在的违规问

13、题并加以处置；（2）现行国家审计部门中保留经济责任审计等审计职能，做为政府系统自我监督的机制，人大在需要时可以抽调审计人员对人大需要审计监督处置的事项进行专项审计，人大在平时工作中也可以利用审计部门的工作。通过确立人大对国家审计相关工作的领导权力，强化国家审计的权威性、独立性，提高国家审计的整治效果，消除屡审屡犯的弊端。7四、结论 “国家治理论”下的国家审计是国家治理机制的重要组成部分，国家审计应该能够在国家治理机制中发挥监督制约的作用，监督政府权力的运用。社会主义民主政治的发展要求加强人大对政府的监督力度，特别是对政府财政预算的监督。在人大体系中设立专门审计委员会，一方面可全面管理领导政府预

14、算审计，将政府预算审计从现有国家审计体系中剥离；另一方面可加强对经济责任审计、政策跟踪审计、民生审计等专项审计的领导，在提高人大对政府监督力度的同时，也提高了国家审计的独立性、权威性，增强了国家审计结果的整治效果，既符合国家审计的改革趋势，又顺应了人大加强监督的政治发展需要。国家审计与人大监督职能的耦合机制的建立是顺应政治经济发展的改革需要。 【参考文献】 1 刘家义：国家审计与国家治理J.中国审计，2011（16）. 2 杨肃昌：试论人大与国家审计关系的发展与深化J.人大研究，2003（6）. 3 杨肃昌、肖泽忠、殷书炉：中国国家审计问题与改革一次问卷调查的综述J.审计研究，2008（1）. 4 谭劲松、宋顺林：国家审计与国家治理：理论基础和实现路径J.审计研究，2012（2）. 5 李齐辉、吕先锫等：试论我国审计制度的构建和创新J.审计研究，2001（2）. 6 吴联生：政府审计隶属关系评价模型J.审计研究，2002（5）. 87 高存弟、史维：政府审计的发展趋势J.审计研究，2003（3）. （责任编辑：刘冰冰）