环境治理中的三大制度经济学学派理论与实践.doc

1、环境治理中的三大制度经济学学派：理论与实践 罗小芳 卢现祥 2012-07-10 13:02:36 来源：国外社会科学 2011 年第 6 期 【内容提要】 20 世纪 50 70 年代，发达国家的环境政策在环境干预主义学派的影响下，以命令与控制为主； 20 世纪 70 80 年代，在基于所有权的市场环境主义影响下，以开拓市场调控机制为主； 20 世纪 90 年代至今，处于强化环境自约束管理阶段，以强化自愿协商机制为主。与上述三个阶段相应，本文对环境治理中的三大制度经济学学派 (环境的干预主义学派、基于所有权的市 场环境主义学派及自主治理学派 )的理论、实践进行分析与总结。环境治理中三大制度经

2、济学学派的演变，反映了人类在环境治理认知上不断完善的过程。 【关 键 词】 环境干预主义 /市场环境主义 /自主治理 /环境治理 /制度经济学 每次大的环境治理变革都有相应的理论支撑。 20 世纪 50 70 年代，发达国家的环境政策在环境干预主义学派的影响下，以命令与控制为主。其政策工具有：政府设置市场准入与退出规则；实施产品标准与产品禁令；设定技术规范与技术标准，以及排放绩效标准；制定生产工艺与其他强制性准则。 20 世纪 70 80 年代，发达国家的环境政策在基于所有权的市场环境主义影响下，以开拓市场调控机制为主。其政策工具有：污染税 (费 )，交易许可证，环境补贴，押金 退款制度，执行

3、鼓励金制度，生产者责任延伸制等。 20 世纪 90年代至今，发达国家的环境政策处于强化环境自约束管理阶段，以强化自愿协商机制为主。其政策工具有：信息披露制度，自愿协议，环境标志与环境管理体系，技术条约，环境网络等。与上述三个阶段相应，本文对环境治理中的三大制度经济学学派 (环境的干预主义学派、基于所有权的市场环境主义学派及自主治理学派 )的理论、实践进行分析与总结，这 对于我们搞好环境保护、发展低碳经济、实行可持续发展战略具有重要的参考价值。 一、环境干预主义学派及实践 环境干预主义学派较系统的理论和观点可以从庇古开始。这个学派的代表人物主要有加尔布雷思、米山、鲍莫尔和奥茨等，他们都认为市场是

4、有缺陷的；基于环境的外部性，政府干预是必要的；在干预的方式上，他们 (除了庇古 )大多主张通过法律的手段来保护环境。 庇古认为，自由市场经济不可能总是有效运行，因此，政府要为推进经济福利而进行干预。在政府干预中，他对自然资源的耗竭和后代对自然财富的权利等问题也非常重视。 他说，个体完全是根据他们的非理性偏好在当代、较近的后代和遥远的后代之间进行资源分配。无论如何，人们还是主要倾向于当代。为什么会这样？根据庇古的观点，我们的远瞻官能是有缺陷的。市场力量常常无助于以自然资源为基础的资本的创造或者保护。庇古认为，从性质上看，政府既是未来人、也是当代人的受托人，如果必要的话，需要依据法律监督和行动，以

5、保护可耗竭资源储备免受过早或者不顾一切的开采。为了有效使用资源和保护环境，庇古提供了三条政策措施：国家补贴、国家税收、立法。 在加尔布雷思看来，市场机制也不是配置稀缺资源的有效手 段，因此，为了实现真正的繁荣和其他公共目标，政府发挥重要的干预作用是非常必要的。同时，他指责新古典经济学家对外部性的重要性重视不够，既然增长是现代资本主义体系的主要目标，因此，对环境的破坏完全是预料之中的。“财富愈多，肮脏愈重。”在资本主义经济中，许多环境保护措施不如增长本身那么重要。为此，加尔布雷思提出了如何面对增长的问题。在他看来，控制失去控制的增长难以做到，像新古典经济学提出的解决外部性和市场失灵的处方也难以实

6、施。因此，让经济继续增长，但是要用立法的手段具体规定增长的范围。设置这些限定是政府的主要任务 。立法的范围包括禁止某些商品的生产、禁止消费、废除有害的技术等。立法应当详细列出释放到空气与水中的废物的类别和标准。他提出的环境战略没有排除增长，只是要求增长必须符合公共利益和社会福利的增加。 加尔布雷思的一些观点与庇古的观点一致。如两人都主张通过立法来保护环境。可是，与庇古不同的是，加尔布雷思不赞成税收手段。在他看来，由于税收本质上是以市场为根据的。因此，他建议依靠适合生产者和消费者的一套明确的法规，采取直接控制的办法保护环境。他不主张用市场和经济手段来解决环境治理的问题。 与加尔布雷思一样， 米山

7、也认为，几乎一切环境问题的出现，都是由于受到鼓励的无节制的商业态度和不受控制的增长而导致的。并且在他看来，对环境的破坏已经变得如此严重，以至于希望通过扩大所有权将外部性效果内部化的做法也没有什么效果了。在米山看来，预防性的立法方式远比财政手段更为必要。例如，环境权应该被制度化。他认为，庇古的策略，诸如税收和补贴，不可能成为有效手段，因为它们在实际中并没有什么效果。庇古提出的惟一有意义的策略，是通过立法为当代人和后代人保护好环境。 鲍莫尔和奥茨提出了“适度状态”的概念。他们注意到，随着环境外部性的不 断增长和有效公共服务的逐渐减少，生活质量已经受到影响。他们的观点与加尔布雷思的观点有一定的相似之

8、处，都对公共贫困背景下的私人财富增加表达了忧虑。与加尔布雷思偏好于直接控制不同的是，他们提出了征收附加税的方案。因为他们相信，对保护环境来说，这将是一个有效而实际的干预程序。他们从外部性分析中得出这样的结论：真正的社会最适状态的目标是难以实现的。这主要有两个原因，一是由于信息问题，二是环境标准设计中存在着主观任意性问题。这种分析揭示了环境干预主义学派及其“命令 控制”型政策工具的局限性。 环境干预主义成为“ 命令 控制”型政策工具的理论基础。“命令 控制”型政策工具是政府作为公民的代理人选择法律或行政的方法制定环境质量标准，通过法规或禁令来限制危害环境的活动，对违反者进行法律制裁。其最核心的部

9、分是环境标准。环境标准一般包括周边环境标准、排放标准以及技术标准三个类型。周边环境标准就是在法律上限定某一地理范围内的最高排污水平，排放标准则是由政府设定企业排污量的上限，这两个标准都是针对排污的最终结果的硬性规定，通常被称为绩效标准。还有一些是要求污染者采用规定的生产工艺、技术或措施，这类属于技术标准。绩效标准根据绩 效指标设定一个上限或下限，允许污染者自由选择其最佳方式来达标，而技术标准则要求污染者必须采用政府规定的某项技术，安装使用某种设备等。各国主要通过排放限额、用能 /排放标准、供电配额等方式对二氧化碳 (CO， 2)排放或能源利用水平进行直接控制。例如，欧盟对能源、钢铁、水泥、造纸

10、等产业实施 CO， 2排放限制，对超限企业罚款。美国、欧盟对供电商实行了可再生能源发电配额制。世界各国还出台了对设备、交通工具、建筑物的能效 /排放标准等。“命令 控制”型政策已形成了一个庞大的政策体系 (即存量 )。即使在美国，在 40 种联邦 管制法典 (与环境保护有关的 )中，就有超过 14310 页的环境管制内容。 在早期，西方国家对提倡环境保护和企业履行环境责任给社会带来的影响认识不足，因此政府态度模棱两可。虽然也出台了一些地方性的环境保护法规，但大多是指导性规定，对企业的约束力和威慑力不强，没有引起企业对环境问题的足够重视，企业环境意识薄弱，工业企业污染行为加剧。 20 世纪 60

11、 年代，公众对工业发展导致的环境污染日益不满，对洁净空气的需求日益增加，这直接导致了 70 年代开始的政府环境管制。 70 年代的环境管制多以行政命令干预为主，被称为传统 的命令 控制型环境管制。企业普遍对这个时期的环境管制感到悲观，态度消极，环境管理意愿很低。例如，美国的钢铁工业从 1974-1995 年间经历了一场衰退，生产下降了 58%，钢铁企业直接将这场衰退的主要原因归咎于环境管制。企业之所以采取不合作态度，消极抵抗环境管制，从现有文献看其原因可以归纳为以下三点。 (1)企业认为政府环境管制有失公平，针对不同群体采取不同政策。由于这个时期的环境管制是为满足公众需要而进行的，带有很强的政

12、治色彩，所以政府管制一开始就将企业置于对立面。例如，对于河流污染的来源，尽管工厂排污 占6%，杀虫剂和化肥对农田的损害占河流污染的 40%，但是政府依然会命令工厂使用昂贵的净化设备控制污染，而对农民却不采取任何管制措施。 (2)企业认为政府环境管制增加生产成本，且不能提供任何生产性收益或收益外化，是企业的一种负担。约什 (Joshi)通过对美国 1979-1988 年 55 家钢铁企业的数据分析，具体测算出：企业环境治理成本每增加 1 美元，企业边际总成本增加 10 11 美元，从而大大地增加了企业的负担。 (3)一些企业担心不同地区或不同国家间的环境管制程度的差异，会导致企业间竞争优势的不同

13、，尤其 是严格环境管制下的企业与弱环境管制下的企业相比将失去更多竞争力。此外，标准的设定降低了污染者实施减排的灵活性，一旦污染者达到了标准，就没有动力通过技术创新来提高减排效率。比如，技术标准明显限制了污染者开发或采用更高效率技术的动力，而排放标准虽然没有限制污染者减排的方式，但污染者也担心提高减排效率后政府会设定更加严格的排放标准，因此要么停滞于原有的减排技术，要么将原本用于研发减排技术的资金用于采取措施来影响政府的政策。 “命令 控制”型管制的理论与现实存在较大的差距。阿夫萨 (Afsah)等人提出了一个理 论与现实的困惑，即所谓的“哈里顿悖论”。基于这一困惑，他们的解释是：一是最优环境管

14、制模型的信息和零交易成本的基本假设在现实中并不存在，影响了“命令 控制”政策的执行。在大多数环境标准政策中，政府一般对排放同类污染物的企业设置统一的标准，只有当各企业的边际减排成本相等时，设置统一的标准才是成本最低的，但事实上，各企业的边际减排成本不可能相等，因此设置统一的标准无法达到最有效率地减排。如果政府要按照等边际原则对不同企业设定不同的标准，就必须收集可靠的各企业边际治理成本的信息，然而各企业在生产方法、技术等方面都不 相同，并且也存在企业向政府提供虚假信息的问题，因此搜集可靠信息的成本也是相当巨大的。二是政府不是对企业施加环境压力的惟一主体，当地社区和市场组织也扮演了环境监管的重要角

15、色。总的来讲，政府对企业环境行为的直接监管一直面临着三个挑战：由于信息不对称带来的交易成本过高，企业的环境成本与收益不确定，监管方成为被监管方的“俘虏”。以我国为例，地方政府与企业之间往往形成了“同谋”和“零和”关系。究其原因，我国环境政策以行政直控的管制政策为主，具有强烈的行政管理色彩，使得政府和企业的博弈长期锁定在非合作状态。 二、 基于所有权的市场环境主义学派及实践 基于所有权的自由市场环境主义，是将自由市场和环境保护这两个看似矛盾的观念有机地结合起来，形成一种独具特色的以市场途径来保护和改善环境的新思路。自由市场与环境保护结合的关键在于所有权。 基于所有权的市场环境主义学派主要有两大理

16、论支柱。一是 20 世纪 20 年代英国经济学家庇古在其著作福利经济学中提出，可以通过对那些有负外部性的活动征税来使外部行为内部化，故用于矫正负外部性行为的排污税又称为“庇古税”。排污税政策意味着污染者必须为使用环境对其所排放的污染物的转移、稀 释和化学分解等作用支付费用，这一政策赋予了污染者较大的权利，自由选择减少排污量的最佳方式，寻找成本最低的排污削减方法。二是科斯在社会成本问题 (1960)一文中提出，在产权得以清晰界定、交易成本为零的条件下，交易双方可以通过谈判的方法来实现资源的有效配置，并使外部行为内在化，这为排污权交易市场的建立提供了基础。排污权交易制度就是在满足环境要求的前提下，

17、设立合法的污染物排放权利 (污染物排放总量 )并分配给排污企业，允许这种权利像商品一样在各排污企业间进行买卖，以此控制污染物排放的总量，排放权交易的最终结果是使 排污总量在各企业之间按照等边际原则分配，并且与排污税政策一样都对企业产生较强的激励，促使企业不断寻求削减排污成本的方法。通过价格变化达到减排的目的，是最简单、最直接、最高效的途径。 根据科斯的分析，如果产权制度被严格制度化并获得法律力量的保障，那么，对污染等问题施行干预就没有必要，而是应该将所有交易中涉及的问题交给参与方自己去解决。自由市场环境主义的核心是一种完善界定的自然资源产权制度，强调市场过程能够决定资源的最优使用量，政府严格执

18、法对保障产权具有重要意义。只有产权得到有效界定、执行并转让，才能使稀 缺的资源得到有效配置。若产权不清或得不到有力保障，缺乏资源保护的责任意识和利益刺激，就会出现过度开发资源的现象。如果污染者与被污染者之间的产权缺乏很好的界定，双方的契约选择就可能受到限制。 自由市场环境主义的制度意义在于依靠参与竞赛的所有者之间自愿交换产权，促进合作与利益的最大化。换言之，自由市场环境主义提供了另一种选择，将环保意识引导到一个各方皆赢的解决方案里，它既能促进经济的增长，又可以提高环境质量。科斯的产权方法存在的前提是，如果牵涉外部效应的个体数量较少，有利害关系的各方会有效地达成一个协定的 支付表。 建立在市场环

19、境主义学派基础上的实践，是基于市场型政策工具的。市场型政策工具是通过以市场为基础的政策向市场主体提供符合社会效率的激励，引导市场主体产生消除污染的行为，本质上体现了污染者付费原则。具体可以分为利用市场型和创建市场型两类工具。利用市场型工具是通过改变市场主体的成本和收益形成减排激励，例如环境税费、补贴政策和押金 退款制度。创建市场型工具则是通过构建产权交易市场来形成激励，例如排污权交易制度就是构建环境产权交易机制。 从历史上看，运用自由市场环境主义去解决土地、水、海洋、垃圾 污染以及从酸雨到全球气候变化的一系列空气污染问题，具有明显的优点。美国西部土地权和水权制度的演进，具体说明了通过建立产权解

20、决资源匮乏的方式。例如，对有限的水资源，自由市场环境主义认为水的市场制度必须界定明确的水权，而且水权可以执行并能够转让。界定清晰并严格执行的水权，可以减少不确定性，确保水权的所有者获得水的各种效益。水权能够自由转让，用水者必然会仔细评估水的全都成本，包括其他用途的价值。如果一种用途的价值高于另外一种，所有者就可以出售或出租自己的水权，重新配置水资源。 20 世纪 20 年代，美国环境保护局引入 了以市场为基础的保护计划，目的就是在不降低环境质量的情况下推进经济增长。 从现实来看，从 20 世纪 80 年代开始，基于市场的环境政策工具开始广泛运用，并得到了大多数企业的支持，企业开始由消极抵抗向服

21、从管制转变。对于企业环境行为的这种改变，一些学者认为是企业经济成本和收益相比较的结果；另一些学者则强调利益相关者、政治影响和社会因素在企业环境行为方面的重要性。事实上，正是相对价格的改变促使行为主体推动制度变迁。例如，就杜邦公司的美国所有工厂的碳氢化合物排放来说，“命令 控制”型管制和公司采用最低成本方法所花费 的支出相差 22 倍。不断出现的潜在利益推动着企业环境行为的改变，企业态度的变化塑造了制度创新的方向，而创新的制度安排又反过来影响着企业环境行为。在国际上，按照京都议定书，目前有两种交易体系：一种是基于配额的碳交易，另一种是基于项目的碳交易。 与传统的“命令 控制”型管制相比，基于市场

22、的政策工具是指这样一些管制条例：它们鼓励通过市场信号来作出行为决策，而不是制定明确的污染控制水平来规范企业的行为。这些政策工具包括可交易的许可证制度和排污收费制度等，也就是我们通常说的“借助市场的力量”，因为如果对它们进 行很好的设计并加以实施，将促成厂商和个人在追求自身利益的同时实现污染控制目标。这也就是把亚当斯密所说的“看不见的手”引入到发展低碳经济中来，把节能减排变成企业的自觉行为。而传统的“命令 控制”型管制实现目标的手段不灵活。一般来说，“命令 控制”型管制倾向于迫使每个厂商承担同样份额的污染控制负担，而不考虑它们的成本差异。这种“一刀切”式的管制提高了污染控制的成本。 基于市场的政

23、策工具的好处在于，首先，基于市场的制度安排和政策工具能以最低的社会成本实现所期望的水平的污染削减。此时，污染削减成本最低的厂商 受到激励，进行最大数量的污染削减，而不是限于行政控制的目标，不像统一排放标准那样使厂商的污染水平均等。市场导向型的政策工具力求使各个厂商削减污染的边际成本相等，从而实现收益的最大化。其次，从信息方面来讲，“命令 控制”型管制在理论上也可以实现成本最小化的目标，但这需要对每年污染源制订不同的标准，投入的人力物力也比较大，因此，政策实施者必须掌握每个厂商所面临的执行成本的详细信息。若再考虑到信息不对称，实施的成本太高，在现实中几乎难以达到预期目标。再次，从技术方面看，“命

24、令 控制”型管制还阻碍节能减排技术的发展 ，这类政策几乎不存在促使企业超越其控制目标的经济激励，并且技术标准和绩效标准都不利于企业采用新技术。与“命令 控制”型管制相比，市场导向的政策工具能提供强烈的刺激，让企业采用更为经济和成熟的污染控制技术，企业能从发现和采用低成本的污染控制方法中得益。 基于所有权的市场环境主义学派及其实践面临以下三大问题。 (1)对科斯解决外部性中产权界定及协议的达成存在许多质疑。 A.如果涉及的参与者数目较大，通过谈判缔结协议可能就无法实现，因为协调的管理成本太高。 B.即使某地界的污染者少，可是受到排放影响的企业 可能多得足以使直接协议难以推行。所以，经济主体要建立确定的、清晰的谈判策略是极为困难的。 C.对于科斯关于参与者何方拥有产权与效果问题并无关系的分析，是有争议的。如果这样的权利被有钱有势者掌握在手，其结果与掌握在普通公民之手很可能是不同的。 D.如果外部影响超越了国界 (如酸雨是一个不受国界限制的污染实例 )，那