1、1浅谈宅基地流转的鼓励和规范问题【摘要】本文通过对我国现阶段农村宅基地低效、粗放、无序利用现状的分析，围绕国务院和国土资源部近年来出台的，关于鼓励农村集体建设用地流转方面的政策规定，就解决以上问题。提出了几点见解。 【关键词】农村宅基地 规范 流转 对策 国土资源部近年多次对“严格农村集体建设用地流转管理，逐步建立城乡统一的建设用地市场”提出了原则意见。集体建设用地流转是整个建设用地市场的有机组成部分，而宅基地的流转是集体建设用地流转市场的重中之重。 一、限制农村宅基地流转法律制度的弊端 由于农村宅基地的流转现象客观存在，而且随着社会经济的发展，私下流转等灰色交易愈演愈烈。根据这种情况，国土资
2、源部 2004 年发文重申：“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。 ” 我国对农村宅基地的一些制度设计，已凸显出对农民的不公平性。城镇居民对应的是商品房，而农民对应的是宅基地和农宅；商品房可以作为商品在市场上流通交易，而农宅因为宅基地不能流转则无法作为真正意义上的资产进行市场经营，明显体现了城乡差距与分割。 从公平正义的角度分析，房屋属于公民个人的私有财产，使用权人可以依法占有、使用、收益和处分，而我国法律和规定对农村宅基地农2民只能占有、使用而不能处分。我国物权法规定，农村宅基地只能在村集体内部流转，而不能转让给本集体经济组织以外的居民、单位
3、。这一规定使农村宅基地的流转被限制在极小的范围内，并不能让其真正流转起来。 农民切身利益受损，资产闲置严重，农民宅基地制度长期滞后于城市“房改”和土地有偿有期限使用制度改革，阻碍着农民住房财产和市场流通。农民住房是自己建的，但宅基属集体所有。农民住宅产权的不完整性，使农民仅有的财富不能作为资本来运作。 造成资源低效利用甚至闲置。按照现行法律，农村住房的供应还在不断扩张。农村人口源源不断地产生，结婚成家的农户年年增加，宅基地也年年增加。法律没有规定子女继承父辈房产后不得另占有宅基地，于是，父辈的房产变成残垣断壁也得不到修缮，子女们一定要申请新的宅基地，这造成农村宅基地利用率很低，宅基地需求紧张，
4、空心村大量存在。 缺乏规划和管理，易引发社会矛盾。由于宅基地房屋建设无详细规划作依据，随意性大，布局不合理，在一些地方利用集体土地盖起来的“集资房”基本上未办理任何用地和报建手续，因此无法办理房产证，形成了所谓的“小产权房” 。此类事件日积月累，必然会埋下很多产权纠纷和社会不稳定的隐患。 二、因地制宜推进农村宅基地流转 加强农村建设用地依法管理，推进农村宅基地有序流转，关键是处理好土地权利人之间的利益关系，切实保障双方的合法权益。 3建立农民宅基地使用权流转制度。法律应明确农村宅基地的使用权是物权，并赋予农民宅基地以完整的物权。宅基地虽然属于农村集体所有，但其合法使用者应享有租赁权和收益权，可
5、以入市流转、经营。进城农民的住宅可以出售给符合条件的农民，但在第一次转让时应当受到政策限制，应征得集体经济组织 2/3 以上农户书面同意，并规定转让后不得再申请使用宅基地。符合规划的也可将宅基地征为国有，纳入统一的土地交易市场，和城市商品房、房改房一样，合法上市转让，出售给城镇居民。这样既能使进城农民的利益得到保全，又使宅基地依法有序地流转。 立足存量挖潜，积极推进农村宅基地整合。通过宅基地整理，改善农民居住水平和生活质量，加快新农村建设。积极推进农民集中居住，停止审批边远、穷、散地区的农民建房，对废弃地、年代久远的宅基地进行退耕还田，加强宅基地整理后的指标折抵及指标空间置换，并允许宅基地整理
6、折抵指标及置换指标的有偿流动，把用地指标用到交通便捷、基础设施完善的地方。 加强宅基地确权登记发证工作，明晰宅基地产权。产权明晰是流转的前提。国土资源部关于进一步加强宅基地使用权登记发证工作的通知要求：“力争在 2009 年前，基本完成全国宅基地使用权登记发证工作，做到权属纠纷基本解决，农民合法使用的宅基地全部发证到户。 ”依法确定宅基地的权属范围，明晰宅基地使用权的主体，保障交易的安全性，作好流转的管理。在具体的登记过程中，要加强登记的规范化管理，在具体的登记过程中，要加强登记的规范化建设，要依法进行，坚持4“一户一宅，面积法定”的原则。 建立合理的宅基地流转收益分配机制。宅基地流转必须既要
7、有利于农民通过流转获得收益，又要保证国家和集体土地收益不流失。国家可以从宅基地流转中收取相应的税费，村集体经济组织是土地的所有者，也可从土地出让金中获得补偿。农民宅基地实际占用面积超过规定标准的部分，在土地流转后应将超占部分按规定全部上交，以切实保护土地所有者和使用者的土地收益。国家也可以从土地出让金中划出相应比例，补偿给转让宅基地的农户作为进城创业资本。 建立规范有序的农村宅基地市场体系。一是建立农村集体建设用地流转交易信息网络，及时登记汇总发布信息，接受咨询，为交易搭建平台。二是形成合理的价格体系，把农村土地分等定级，细化到集镇规划区内和区外，每个规划区再分到具体地块，力争达到一个村（居）
8、委员会一个区片地价。每一宗农村集中居住区用地参照国有建设用地使用权公开出让模式进行竞价，把村（居）内一些地理位置优越的地块拿出来公开出让，这样既可使村集体经济组织土地权益最大化，又可减轻上级财政的负担。三是成立由国土资源、城乡建设、规划、金融、工商、社保等部门组成的监督机构，严格监督交易行为。 允许宅基地流转形式多样化。笔者认为宅基地的流转可以是转让、出租、也可以合作建房等方式使用。宅基地的使用权人可以将宅基地的使用权当作出资，与受让主体进行合作建房，然后通过合同的方式约定所建房屋的所有权与使用权，合作的主体不应该仅仅局限于集体经济组织内部。该制度在法律上能够更好地保障宅基地使用权人利益，也能减5轻农民的建房支出。
