美国PPBE系统运行的分析及启示.doc

1、1美国 PPBE 系统运行的分析及启示摘要：2003 年 5 月美国国防部对 PPBS 系统进行了重大改革，改革后的制度成为规划、计划、预算与执行系统（PPBE） 。美军认为，PPBE 是一种更为科学合理的系统方法，能使国防预算的计划更高效、更透明、更可靠。 关键词：美军；PPBE；运行 中图分类号：F23 文献标识码：A 文章编号：1672.3198（2013）03.0132.01 为了适应军事战略调整，满足联合作战及提高工作效率的需要，美国国防部启用新的规划计划预算执行系统（PPBE）取代原来的规划计划预算系统（PPBS） ，并于 2005 财年正式实行。 1 美军预算制度的历史演变 1.

2、1 规划、计划和预算系统PPBS 1961 年时任美国国防部长麦克纳马拉系统分析了国防部的所有要求，将其整合成了以项目为导向的五年期国防预算，并指导形成了较为合理的资源分配系统规划、计划、预算系统。PPBS 系统根据国家军事战略和财政预算限额，用系统工程的理论与方法，通过规划、计划和预算三个阶段，制定武器装备长期规划、中期计划和年度预算。在编制计划和预算时，将同一类任务的各军种项目纳同一类计划，进行综合平衡，2减少重复浪费。几十年来， “规划-计划-预算”系统在国防部资源分配活动中发挥了重要作用，较好地解决了战略目标与资源分配两张皮，国防部文官系统与军人系统的掣肘，以及三军无序争夺资源等问题，

3、显著提高了资源配置效率，较好地保证了军力的建设发展与运用。 1.2 规划、计划、预算与执行系统PPBE 为适应军事变革的深入推进，实现军队建设从“基于威胁”向“基于能力”的转变，美国国防部相应改革资源分配流程，针对 PPBS 反应迟钝、不够灵活和重投入轻产出的弊端，于 2003 年 5 月发布“第 913 号重大倡议决定”文件，提出采用新的规划、计划、预算与执行系统来取代规划、计划、预算系统，并于 2005 年正式实施。 与 PPBS 相比，PPBE 的主要变化包括：在规划、计划、预算阶段的基础上增加了执行阶段，从而能够更好地对军力建设和运用成效进行监控调整；计划与预算由相机实施改为并行发展，

4、以减少两个阶段的重复性工作和任务协调量；预算周期由一年调整为两年，第二年进行计划和预算的调整而不是重新编制，从而以更多的精力关注实际执行的成效。 PPBE 是美国国防部针对完成预期任务所必需能力进行资源分配的方法，他的最终目标是在既定的财力约束范围内为作战司令官提供兵力、装备、保障的最佳组合。 2PPBE 的基本框架 PPBE 是一项多元参与、密切协作，区分阶段、滚动推进的系统工程，分为规划、计划、预算与执行四个阶段。 2.1 规划阶段 3规划阶段开始于界定作战能力需求，为计划与预算阶段确定国家军事战略和战略规划。在规划制定阶段，主要是在制定联合战略规划的基础上，制定国防指南 ，分别由参谋长联

5、席会议和国防部副部长负责。 联合战略规划的制定是从对未来 6 年所面临的威胁估计开始的。分管政策的国防部副部长根部联合战略规划 、 财力指南草案和总统的有关指示，拟定国防指南草案，并送到各军种、各司令部、参谋长联席会议和总统处征求意见，修改后送国防规划与资源委员会审议，报国防部长批准颁布。 国防指南是计划阶段各军种制定计划的依据和指导，每年制定一次，主要包括威胁评估、政策方针、战略指导方针、兵力规划、资源和财力测算等内容。 国防指南是规划阶段的最终成果。2.2 计划与预算阶段 在 PPBE 中，计划和预算是同时进行的，主要是制定建设发展计划，并形成报过会审批的国防部预算草案。发布国防预算的偶数

6、年为预算年，在预算年将制定预算计划提案，最终形成计划预算决定 。非预算年则在预算年的基础上进行微调，完善“非预算年”计划和预算的调整和变动。预算年分为计划阶段和预算阶段。预算年的计划工作主要任务是提出未来 6 年的计划项目和经费总体需求。各军种和国防部各业务局根据规划阶段形成的战略文件制定计划目录备忘录 。参谋长联席会议联合参谋部从作战需求角度对计划目录备忘录进行评估，发布计划目录备忘录问题提案 ，然后“三星小组”对计划目录备忘录问题提案进一步的评审，评审后提交给第一副部长顾问工作组。第一副部长顾问4工作组对参谋长联席会议主席计划评估和计划目录备忘录问题提案进行综合评审，两个文件评审后，形成计

7、划决策备忘录上报给国防部长。 计划决策备忘录是计划阶段最重要的文件，是国防部和各军种 6 年资源分配计划的基本依据。 预算年的预算工作主要任务是根据战略指导，通过协调计划阶段的工作，最终确定国防部预算草案。各军种依据规划文件、 联合战略计划和国防部的财力指南编制概算书 。国防部各业务部门会同行政管理和与预算局联合举行听证会，对各军种所提出的经费额度进行审查，并对预算书进行评价，之后由国防部主计长签署计划预算决策书 。计划预算决策书拟制完毕后，各军种可以申请召开由国防部和各军种相关部门参加的联席会议，结合计划决策备忘录对计划预算决策书的部分预算项目进行微调，形成重大预算问题书 。最后，总统根据计

8、划预算决策书和计划决策备忘录 ，在重大预算问题书的基础上，签署总统预算，并提交国会审议。 2.3 执行阶段 执行阶段是 PPBE 的最后一道工作，该阶段开始于预算经国会授权和拨款后。执行阶段是对军队预算的执行情况进行评审，其目的是用绩效度量项目的完成情况，执行评审通过绩效度量分析计划和预算执行的情况，评估产出效益，最终确定资源是否得到合理配置。执行评估的工作每季度进行一次，最终形成国防部年度绩效报告，有关内容纳入新一轮的 PPBE 工作中。 3PPBE 对我军的启示 3.1 建立与我军相适应的 PPBE 制度的原5因 2002 年正式在全军施行的新一轮预算制度改革，以调整预算编制方法、内容、程

9、序和形式为主线，以改革总部和大单位预算编制为重点，以细化预算编制为突破口，改革的初衷在于建立起财权财力集中、经费分配科学、项目具体透明、监督制约严密的军队预算新模式。新的预算制度运行以来，军事财力资源配置效率较之以前有了一定的提高，但也存在不相适应的地方。一是零基预算办法与军费供需矛盾突出的情况不相适应。二是思想观念与新的预算制度不相适应。三是预算指标下达与实际工作需要不相适应。PPBE 制度重视规划、计划与军事能力需求的结合，加强了作战需求部门在制定规划中的作用，财力预算规划更能反映作战部门的实际需求。同时，PPBE 制度中的执行评审，覆盖整个计划和预算的全过程，可以更好地评估军事财力资源配

10、置是否能产出预期效益，以便做出更好的资源配置决策，确保规划、计划、预算与执行最终目标的实现。 3.2 美军 PPBE 系统对我军的启示 一是以能力为目标，增强军事战略精确性。规划阶段的指导思想由“基于威胁”转变为“基于能力” ，这就充分体现出了作战需求部门在规划制定中的作用，使得军事需求同规划、计划更加协调的合为一体。同时，PPBE 对军事战略能力建设具有反向促进作用。军事战略精确性是至关重要的，我军可以加强各军种的能力建设，同时各军种相互配合，进一步加强我军军事战略的精确性。 二是规范军费分配程序，提高军费分配效率。在美军 PPBE 的系统中6计划和预算评审同时进行，在提高效率的同时也简化了

11、程序。预算、计划同规划阶段的结合更连贯、更紧密、更能反映未来作战的实际需求。我军建设的重大项目规模大、建设周期长、投资高，在军费的投向和投量上所占的比例较大。计划与预算评审同时进行，有利于作战需求与预算约束的有机统一。我军应该以需求为引导，增强军费供应的适应性。以精细为途径，提高军费分配的针对性。 三是实行绩效度量分析，注重效益评估。PPBE 增加了执行评审阶段，更加注重执行过程的评估和投资效益的考核。客观评价军费分配效益，有利于促进我军各项事宜的共同发展。这就要做到逐步建立客观、公平和规范的效益评价机制，形成从预算安排、经费开支使用到事业成果评估的一整套效益考评机制。同时，要科学确定军费管理

12、指标的期望值，从军费管理实际出发，正逐步建立一套定量定性相结合的军费效益评价指标体系。 在 PPBE 系统中，某些在西方发达国家行之有效的制度要素，在现阶段中国的社会环境中尚缺乏一定的运行条件，要想更好地借鉴美军 PPBE系统，就需要对 PPBE 系统的制度框架进行适度的改造。 参考文献 1刘洁，张代平，王磊.美国国防部规划、计划、预算与执行（PPBE）评析J.中国国防经济，2006， （2）：90.94. 2赵云.美军 PPBE 系统改革及对我军的启示J.军队财务，2006， （6）：14.16. 3王海燕，商世民.浅析美军 PPBE 系统的运行现状J.军事经济学7院学报，2012，19（3）：90.93.