中国企业跨国经营的政治风险：基于案例与对策的分析.doc

1、1中国企业跨国经营的政治风险：基于案例与对策的分析 本文是 2011 年度国家社会科学基金一般项目“当前中国企业跨国经营的国外政治风险及对策研究” （批准文号：11BGJ010）的中期成果，成果同时受“复旦大学金融研究中心高端学术研究课题”的资助。研究生谢玮、华琼飞、凌云志、Senko Mikhail（俄罗斯） 、Carolina Gil（西班牙）对本文的完成作出了贡献。特此致谢。 【内容提要】在中国经济持续发展和企业实力不断增强的背景下，中国政府提出实施“走出去”战略，鼓励和支持有条件的各种所有制企业按照国际通行规则开展跨国经营。目前，中国已成为继美国、日本之后的世界第三大对外投资经济体，在

2、境外形成了若干个原油和矿产资源生产基地，获得了国民经济和社会发展所需的油气、矿产资源和其他资源。风险性无疑是跨国公司经营中的一个突出特征；作为一种市场行为，中国企业海外经营必然会遭遇两类风险：经营性风险和国外政治性风险。随着中国企业越来越多地现身于国际商业和资本市场，国外政治风险已成为影响我国企业海外投资和国家经济安全无法回避的一个重要因素。 【关键词】中国企业 跨国经营 政治风险 案例分析 【作者简介】黄河，复旦大学国际关系与公共事务学院副教授，复旦大学国际经济与政治研究中心副主任，政治学博士后、经济学博士后 【中图分类号】F279/D521 2【文献标识码】A 【文章编号】1006-156

3、8-（2014）03-0068-20 自中国政府 1999 年实施“走出去”战略以来，中国对外直接投资迅速从 2000 年的 9.15 亿美元上升到 2012 年的 842.2 亿美元，年复合增长率高达 45.76%，目前，中国已成为既美国、日本之后的世界第三大对外投资经济体。 UNCTAD， World Investment Report 2013： Global Value Chains： Investment and Trade for Development， United Nations， New York and Geneva， 2013， “Overview， ” pp. xiv

4、. 中国对外投资能够达到如此庞大的规模，离不开中国企业与世界市场的紧密联系，也离不开跨国企业在其中所发挥的重要作用。与世界其他国家的跨国企业一样，中国企业也必须开展跨国经营，为自己的商品开拓更广阔的市场，为持续的发展谋求更丰富的资源，并为公司的运作搭建更高效的平台。近年来，受困于全球金融危机，国家保护主义抬头，全球对外投资环境日趋恶化：局部冲突动荡依然存在，恐怖主义尚未偃旗息鼓；全球范围内政治风险发生的几率仍在提高。与此同时，因独特的历史原因和国家利益诉求，中国企业在对外投资过程中仍缺乏对投资目的地政治风险的敏感性，尚缺乏“走出去”的相应经验。因此，与政治风险防控相关的理论研究有待进一步深入，

5、相关实践机制有待建立和健全。在上述背景下，深入研究中国企业跨国经营的政治风险并提出一些积极建议，无疑有着十分重要的意义。 一、企业跨国经营政治风险的理论演进 跨国公司的兴起是历史发展的必然，其在国际社会中的作用将进一3步凸显。但当今国际体系仍由主权国家所主导，没有一个强力机构能够将其权力和意志凌驾于主权国家之上。跨国公司所面对的政治风险正是源于市场力量和国家力量的碰撞。罗伯特?吉尔平在分析国家和市场两种力量在国际关系中的作用时指出：“两种对立的社会组织形式国家与市场交织在一起，贯穿着数百年的历史，它们的相互作用日益增强，逐渐成为决定现代世界国际关系性质与动力的关键因素” 。 张贵洪、蒋晓燕，

6、跨国公司面对的政治风险 ，载国际观察2002 年第 3 期，第31 页。 对于企业来说，风险和收益是相伴而生的。特别是跨国企业，不仅要面对国内的政治和经济风险，还要分析和规避由于被投资国和国际环境等因素所造成的不利影响。因此，考察政治风险的概念并分析政治风险研究视角的变迁，显然具有重要的意义。 政治风险是一个宽泛且模糊的概念，目前学术界尚未给出公认而统一的定义。20 世纪 50 年代到 90 年代期间，有关企业跨国经营政治风险的理论基本上是西方学者站在发达国家跨国公司立场上，以当时的世界政治经济格局为背景提出的，因而具有明显的局限性。从国外的研究文献来看，对于政治风险问题的研究最早可追溯到 2

7、0 世纪 50 年代。第二次世界大战结束后，欧美投资者在国家资本输出的带动下，以跨国公司为主体大规模向发展中国家输出资本，形成了第三次资本输出的高潮。与此同时，作为资本输入国的发展中国家在政治上已摆脱了发达国家的控制，获得了独立，进而迫切希望得到经济上的独立。这些国家逐步通过法律取消了发达国家在本国的种种特权，收回了自然资源的租让、开采和占有权，对重要经济部门实施国有化，把握了本国经济的命脉。因4此，20 世纪六七十年代，跨国公司与发展中国家政府间的正面冲突大量出现。前者以绕开贸易壁垒、实行全球经营、充分利用生产要素资源和追求更大利润为动力，向第三世界大举进军，构成所谓“对外投资的 60年代”

8、 。后者则以日益强盛的政治和经济力量为后盾，以保护国家利益与资源财富、建立国家经济新秩序和反对新殖民主义为目标，对外国资本实施严厉管制乃至直接征用和没收，导致出现所谓跨国公司“撤退的 70年代” 。 王巍：国家风险开放时代的不测风云 ，辽宁人民出版社 1988 年版，第 100 页。 在上述跨国公司与发展中国家的较量中，国有化行为举世瞩目，成为政治风险观念的起源。国际经济中的国有化，旨在将外国投资及资产收归投资地所在国国家所有。有国际经济存在，就有国有化行为的发生。根据联合国的统计资料，在 19601977 年期间，全球实施过国有化政策的国家达 72 个，累计事件达 1922 起；其中阿尔及利

9、亚、智利、古巴、埃塞俄比亚、斯里兰卡、乌干达和委内瑞拉等 7国的国有化事件占全部事件的 73.4%。这类国有化往往以各自的政治因素为契机，均出于投资地政府直接或间接的作为，无法为投资者和经营者所左右，完全不同于一般商业意义上的国外经营风险，构成了政治风险的研究对象。 20 世纪 50 年代，美国学者最先提出“政治风险”这一概念，主要用来反映企业被东道国政府国有化的现象。例如，1953 年，墨西哥将铁路、石油、香蕉种植园收归国有；1956 年，埃及从英法两国的公司手中收回苏伊士运河公司；1960 年，古巴宣布工业国有化；1969年，秘鲁征用标准石油公司股份，1973 年，征用赛罗公司股份。 吴玉

10、春、王静、刘自学：采掘业跨国经营的政治风险管理 ，载经营与管5理2012 年第 11 期，第 80 页。 在上述背景下，许多学者开始对政治风险进行研究。起初，对政治风险概念的研究主要集中于政府行为给企业带来的影响。鲁特（Franklin R. Root）认为，政治风险就是在国内或国外发生的能够引起一个国际商业运作的利润潜力和/或资产损失的政治事件的可能性，如战争、革命、政变、没收、征税、交易限制和进口限制等。政治风险至少包括四个要素：不连续性发生在商务环境中的激烈变化；不确定性难以预测这种变化；政治压力来自于政府及其他政治实体；商务影响对公司利润及其他目标的可能影响。 Franklin R.

11、Root， “U.S. Business Abroad and Political Risks， ” MSU Business Topics， Winter 1968， pp. 73-80. 在罗博克（Stefan H. Robock）看来，国际投资和国际经营中的政治风险产生于由政治变化带来的经营环境出现了难以预料的不连续性，经营环境中的这些变化必须对某家企业的利润或其他目标有重大影响的潜在可能性时才构成“风险” 。 Stefan H. Robock， “Political Risk Identification and Assessment， ” Columbia Journal of Wo

12、rld Business， Vol. 6， No.4， July-August 1971， p. 7. 柯布林（Stephen J. Kobrin）主张从两个方面来定义政治风险，一是根据政府或主权国家的干预行动来定义政治风险。这一概念与东道国政府的政治活动对私人商业企业的所有不适意结果有关，表现为没收、现金返还、对商业交易的限制等；二是将政治风险等同于任何强加给企业的政治事件的发生，如暴力、恐怖主义以及游击队活动等。 Stephen J. Kobrin， “When Does Political Instability Result in Increased 6Investment Risk？

13、” Columbia Journal of World Business， Vol. 13， No. 2， Fall 1978， pp. 113-122. 20 世纪 70 年代末以后，政治风险的研究视角有两个新的发展：一是由政府的直接和极端行为转向更加多样的限制性措施，二是日益重视政府以外的力量。杰弗里（Simon Jeffrey）将政治风险定义为“政府的或社会的行动与政策，起源于东道国内部或外部，负面影响一个选定的团体或大多数外国商业运作与投资。 ” Simon Jeffrey， “Political Risk Assessment： Past Trends and Future Pros

14、pects， ” Columbia Journal of World Business， Vol. 17， No. 2， Fall 1982， pp. 62-71. 菲茨帕特里克（Mark Fitzpatrick）将其他学者对政治风险的27 种定义做了分析，并将其归纳为三类：根据第一类定义，政治风险产生于政府和国家主权的行为，这些行为对企业造成有害的后果；在第二类定义中，政治风险是指政治事件或限制对特定行业或特定企业产生影响；第三类定义认为，政治风险是由环境的不确定性产生。 Mark Fitzpatrick， “The Definition and Assessment of Politica

15、l Risk in International Business： A Review of the Literature， ” Academy of Management Review， Vol. 8， No. 2， 1983， pp. 249-254. 杰弗里进一步指出，东道国不是政治风险的唯一因素，考察政治风险时应该同时注意四个方面的问题：东道国环境、跨国公司所在国环境、国际环境和全球环境。 Simon， “Political Risk Assessment， ” pp. 62-71. 肯尼迪（C. R. Kennedy， Jr.）从更广义的角度来定义政治风险，涉及影响企业盈利的宏观经济社

16、会政策（财政、7货币、贸易、投资、产业、收入、劳工及发展）等法律和政府的非市场因素与政治不稳定性（恐怖主义、暴乱、政变、内战和起义等）引起的超法律（Extra Legal）政治风险。 C. R. Kennedy， Jr.， “Political Risk Management： A Portfolio Planning Model， ” Business Horizons， Vol. 31， No. 6， 1988， pp. 27-33. 丁（Wenlee Ting）则认为，政治风险是影响企业既定经营结果（收入、成本、利润、市场份额、经营的连续性等）的非市场不确定性或变化，这可能来源于东道国政

17、治、政策、外汇制度的不稳定性。 Wenlee Ting， “Multinational Risk Assessment and Management： Strategies for Investment and Marketing Decisions， ” The International Executive， Vol. 20， No. 2， 1988， pp. 31-33. 兰斯克（R. Lensik）将政治风险定义为在政治、社会和经济环境中存在的不确定性，他认为政治风险研究的是社会中政治和经济实体关系的不确定。政治风险是一种政治力量引起的经济生活变化，后者对公司的经济活动造成负面影响。

18、R. Lensink， “Capital Flight and Political Risk， ” Journal of international Money and Finance， Vol. 19， No. 1， 1999， pp. 73-92. 进入 21 世纪以后，经济全球化的兴起为跨国公司的生产和经营提供了新的环境。特别是世界各国发展经济和改善人民生活福利的渴望使得以革命、大规模内战、政变、没收、征用、国有化和冻结等为代表的传统极端性政治风险逐步减少，此类政治风险往往发生在经济落后、发展不平衡的发展中国家。为了维护本国的民族利益，以东道国政策的变化、资源保护、经济和政治报复、文化差

19、异、第三国8干预、民族主义和宗教矛盾、各国内部利益集团和非政府组织的政治参与等非极端型政治风险则日益成为主流。这类风险在发展中国家和发达国家同样存在。 钞鹏：对外投资的政治风险研究综述 ，载经济问题探索2012 年第 11 期，第 167 页。 新形势下的政治风险研究视角有两个新的观点：一是认为导致政治风险的多种因素之间存在相互作用的关系。例如，关税的变化引起产业生存环境的变化，导致罢工和社会骚乱，进而影响公司的正常经营活动。二是认为政治风险因素随着时间的变化以及国内外政治、经济环境的变化而变化。有研究者认为，所谓跨国公司的政治风险是指由于东道国与母国（甚至第三国）政治、经济、安全等关系发生变

20、化、东道国政治和社会的不稳定性以及政策变化而导致的跨国公司跨国经营活动和价值受影响的可能性。 张贵洪、蒋晓燕：跨国公司面对的政治风险 ，第 32 页。 笔者认为，定义的宽泛性导致了政治风险定义的不确定性。例如，我们应如何区分经济风险与政治风险？在某种程度上说，市场性风险往往由政策性风险所导致。在开始研究前就确定严格的风险范围，对于政治风险的研究既不实际也不科学。比较科学与可行的办法是通过研究者的经验和具体的案例来确定其中的政治风险。为了研究的便利，笔者将“政治风险”的概念界定为“能够引起一个跨国商业运作的利润潜力或资产损失的任何类型的政治事件” 。政治风险一般存在于跨国投资活动之中，其产生或发

21、生源于东道国的政治军事事件、政策抑或社会制度的不稳定性等非市场因素的不确定变化。政治风险是所有风险中最不可预测和防范的风险，一旦发生必然会给投资者带来巨大损失。随着国际政治9经济环境的演变，政治风险可以分为传统与非传统政治风险，下文将对此作进一步讨论。 二、中国企业海外经营政治风险的分析框架 自实施“走出去”战略以来，随着经济的快速发展和综合国力的提升，中国对外直接投资呈迅猛增长态势，但也面临较高政治风险。政治风险研究是对政治风险表现和影响因素的综合分析。布林克（C. H. Brink）认为：“风险分析是一项古老的技术，它由商人及贸易者在数世纪的实践中形成，于 20 世纪 70 年代中叶成为一

22、个流行的学术研究领域” 。 C. H. Brink， Measuring Political Risk： Risks To Foreign Investment， Burlington： Ashgate Publishing， Ltd.， 2004， p. 3. 冷战期间，风险分析成为一种用以帮助决策的相关科学方法，在19731974 年石油危机之后更是蓬勃发展，并于 20 世纪 80 年代达到顶峰。第一次石油危机使投资者意识到对未来投资的政治风险进行分析的重要性。冷战结束后的数十年间，对政治风险进行分析的兴趣曾一度下降。 “9?11”以后， “不确定性的增加、非传统商业的兴起以及如恐怖主义、

23、腐败、气候变化和全球变暖等社会危机，不仅增加了在一种复杂环境下的风险意识，也增加了对风险分析的需求” 。 Michael Hough， Anton Du Plessis， George P. H. Kruys， Threat and Risk Analysis in the Context of Strategic Forecasts， Pretoria： University of Pretoria， Institute for Strategic Studies， 2008， p. 6. 由于国际形势的风云变幻以及各国国情的巨大差异，跨国公司在跨国经营时面临着诸多挑战和风险，对风险进行评估

24、显得至关10重要，没有一个决策者会不经评估和考量，把自己所领导的企业置入一个充满风险的环境。 许多学者试图在政治风险的预测和预知之间做出区分并更主张预测。布林克指出：“政治风险分析无法（也不应该）预知风险的出现，或它们会在什么时候发生，但它可以通过尝试观察现行事件的某些趋势及它们的结合方式来预判其概率” 。 Brink， Measuring Political Risk， p. 27. 政治风险模型的设计本身并不能预知一个事件会在何时发生。这是因为，分析方法的性质因模型而异，而政治风险模型是由不同因素组成的，这些因素在各模型之间区别很大，取决于投资者的需要。例如，蒙古国成为全球各经济强国争夺资

25、源的一块新阵地。世界各国对其两大矿产塔本陶勒盖（Tavan Tolgoi，TT）和敖包特陶勒盖（Ovoot Tolgoi，OT）焦煤所有者南戈壁资源的控股股权的投资争夺战也愈演愈烈。从 2012 年 7 月开始，除中国以外，俄罗斯、加拿大、美国、日本和澳大利亚等多个国家也在塔本陶乐盖项目上展开激烈角逐。在矿产投资水涨船高的同时，蒙古国在吸引外商投资上却越来越谨慎。2012 年 4 月5 日，中国铝业（简称中铝）拟出资 10 亿美元控股南戈壁的消息传出后，蒙古国内民族情绪躁动，迫使蒙古政府于 2012 年 5 月 17 日匆匆出台战略投资法 ，中止了多种先前被允许的外商投资方式，如不限制外商在蒙古设立公司、仅须备案即可收购股权和矿产等。 王衍：中铝投资盟国矿产落败内幕 ，载凤凰周刊2012 年第 29 期，第 54 页。 由此可见，欲对政治风险进行有效的分析，需要对东道国的投资环境和投资者需求等因素有深入的了解。这可通过收集数据和信息并将其