中国检察改革回顾.doc

1、1中国检察改革回顾中国检察制度自 1949 年创建至今走过了 60 余年的发展历程，期间改革相生相伴，构成了制度发展的重要路径依赖。检察制度与检察改革的发展同时也是中国法治实践进程的真实展现。历史孕育着未来，检察改革的历史发展是中国检察制度内生演化的实践展开。本文侧重刑事检察领域对检察改革进行宏观回顾，通过界定检察改革，总结改革的实践样态、背景推动、发展阶段与成果，对中国法治建设的经验价值等，试图展现检察改革的实践发展逻辑和发展场景，检视检察改革研究与发展，为推动中国特色检察制度的创新发展奠定研究基础。 一、检察改革的界定 什么是检察改革？早在 10 年前关于司法改革的讨论中曾经提及这一“改革

2、观”问题。1近十几年来，司法改革得到了全面发展，什么是改革的追问似乎不再突出。然而，当我们继往开来、面对新一轮改革之际，什么是改革，如何看待改革，这样的原初问题显得依然重要。回顾历史可以看到，相对于理论界定，实践发展对改革本身做了更全面生动的诠释。对其历史样态进行抽象和描述，是对改革进行整合研究的前提，也是从生成的角度进行制度研究的重要基础。 （一）检察改革是制度内生发展的实践场景 什么是检察改革，这涉及两个问题，一是检察改革的范围。是涉及检察的改革还是检察机关推行的改革？前者认为涉及检察制度与实践的2改革都是检察改革，不仅指改革实践还包括相关立法修改，可以说是广义的检察改革概念；后者则将“检

3、察”视为改革主体而认为检察改革仅限于检察机关发动的改革。本文认同第一种理解，认为这种广义概念涵盖实践与相关立法，有助于统揽分析改革的历史与贡献。按此，涉及检察的改革不论改革的发动主体是谁都是检察改革，地方检察机关自己推行而没有被中央司法改革之顶层设计规划吸纳的、游离在主流改革话语之外的改革创新，也在其中。为讨论方便起见，这种概念使用暂不涉及合法性条件的判断。这一定义涉及的另一问题是制度生成以及改革的价值分析。即从制度生成角度看，检察改革是制度创新发展的路径和动态过程展现，这个过程是多元素的互动集合过程。 （二）检察改革是检察制度创新发展的手段和过程 这是检察改革的功能定义。这要提及两点，一是概

4、念区分。改革与制度发展在现实层面有重合，特别是当我们持广义改革观，即认为改革是包括立法修改在内的涉及检察的改革的时候。为揭示改革的贡献以及制度发展过程，需要侧重将改革作过程性观察，因此其有别于抽象意义和结果意义上的制度发展，是手段和过程。二是功能界定。中国检察制度创建本身是典型的国家制度创新成果。由于制度创建在当时呈现框架性和相当的制度移植特征，缺乏具体制度的支撑，缺乏实践经验的积累，决定了当时以至今日检察制度发展的探索性以及改革的同步性。60 年中国检察制度的发展历程同时也是检察改革的历程。检察改革承载着制度定型化建构与发展运行的使命，这是 60 年检察改革的基本动力和内在发展逻辑，也是其核

5、心价值所在。中央两轮集中推动司法改革以来，检察3改革完成了司法改革规划任务，奠定了刑事诉讼法、民事诉讼法修改的实践基础，并通过立法修改实现了以诉讼监督为重心的法律监督职能的巩固与强化，而这正是中国特色社会主义检察制度创新发展的集中体现。（三）检察改革的内容涉及制度创新、体制改革和工作机制创新 首先要区分改革、创新、改良等词语。改革，是把事物旧的、不合理的部分改成新的、能适应客观情况的，如改革管理体制等。创新，是抛开旧的，制造新的，或者指创造性。改良，则指去掉事物的个别缺点，使其更适合要求，以及改善的意思。可见，改革与改良语义上相近，只是应用领域和改变程度上有所不同，前者通常用在制度和机制等社会

6、制度方面，后者则多强调技术性问题或者总体效果上的评判。改革与创新的差别在于改革强调改造，创新强调抛开旧的和强调创造性。由此，改革（含改良）与创新是相连也相对的概念。笼统地讲，制度创新可以是改革的前提和基础，改革通常可以包含局部的制度创新。从该角度看，新中国检察制度的创建是典型的国家制度建设意义上的制度创新，是宏观检察改革的开端、前提和基础。后续的一系列改良和发展包括体制改革和工作机制创新等可用检察改革统称之。2 再来观察改革的内容。以建国初期为例，这是检察改革十分频繁和活跃的时期，其中较为全面地展现了检察改革的基本样态和内容：一是制度创新。1949 年颁布的中国人民政治协商会议共同纲领和中华人

7、民共和国中央人民政府组织法 ，规定了我国检察机关的性质、体制和在国家体系中的地位。1949 年 12 月 20 日颁布试行的中央人民政府最4高人民检察署试行组织条例作为新中国第一部有关检察制度的单行法规，较为全面地规定了包括检察机关的职权、领导体制、内部领导制度、内部机构设置以及检察权行使与其他有关机关的关系等我国检察制度的基本内容，标志着社会主义中国检察制度体系和基本工作制度的正式确立。自此建立了我国前所未有的新型检察制度，为以后检察制度的发展和改革提供了制度依托和前提。可以说，此后没有这种意义上的制度创新。这是宏观中国检察改革的开始。3二是检察体制改革。彼时检察工作以探索发展为主要内容，体

8、制改革和机制创新十分活跃。如 1951 年通过的最高人民检察署暂行组织条例和各级地方人民检察署组织通则将检察机关的领导体制从试行组织条例规定的垂直领导改为双重领导体制，可以称之为较早的检察体制改革。三是机制创新。比如在1954 年镇压反革命运动中处理反革命分子投案自首工作中，创造了“免予起诉”这一新的法律处理形式。该制度在 1956 年经由中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会关于处理在押日本侵略中国战争中战争犯罪分子的决定确认，正式成为一项中国特有的法律制度。4这是较早的工作机制创新。5上述 3 种改革内容在此后的检察改革中得到延续和呼应，成为检察改革的主要内容。 （四）检察改革的样态包括

9、立法修改、实践创新、典型试验等 这是从分析角度所做的抽象区分，因为 3 者总体上并不能截然分开。立法修改是检察改革的最终也是最高形态，是最有效的改革创新，是制度发展的合法性标志。实践创新即通常所说的改革实践。典型试验则是一种特殊的改革形式，自始有之，如建国初期，1954 年最高人民检察署5召开第二届全国检察工作会议，强调要积极地有计划有步骤地建设各项检察业务制度，提出要认真进行检察工作的重点试验，切实培养出一大批具有基点示范作用的地方人民检察署，以取得系统经验，全面推动。1954 年 6 月 12 日中央批准了第二届全国检察工作会议文件，并在批文中强调了检察工作的典型试验等问题。6彼时的典型试

10、验属于检察系统内部发动的探索，而近 10 年来，有学者参与的改革试验在两轮司法改革过程中风生水起，表现出更为广泛的主体参与性，影响深及立法与实践，是制度创新发展的重要路径之一，是检察改革的重要样态。 （五）改革的发动主要有上下和内外两种观察角度 一是将改革主体视为一个集合体，改革采取自上而下或者自下而上两种方式推进。二是将改革主体大致分为内外两部分，按此，改革分为3 种发动路径，即来自体制内部的改革、来自体制外部的改革和内外结合的改革。如学者和社会参与的改革试验等是典型的内外结合的改革。依第一种观察角度看，我国建国初期的体制改革、以及近年来的中央关于司法体制与工作机制改革的部署，都是有组织的自

11、上而下地发动改革。自下而上地探索，是检察改革的常态，早如建国初期的免予起诉制度之产生和发展，近如主诉检察官办案责任制、附条件不起诉、附条件逮捕、刑事和解等等，都属于自下而上形成和推进的工作机制创新，属于内生形态的检察改革，是典型的制度内生模式。这类改革尽管有些没有被中央的改革规划所包含，但是对于检察制度特别是检察实践发展具有更为实际的影响。第二种观察，是进一步分析改革主体及其对改革的发动作用。这两类各有意义，前者是封闭系统的观察，也是传统的研究方法，6对于技术分析更为方便。后者则更为开放，有助于在实践场景下对改革做制度生成之现实分析。尽管这其中会有交叉，但是依此大致可以对检察改革的演进过程进行

12、解析，发现其中的交互关系、各自的价值与局限，以及不同历史时期改革的发展规律及走向。 （六）检察改革的主体是多元复合体 检察改革主体可以分为发动主体、参与主体两部分。一般而言，发动主体主要包括国家主体和检察机关自身，前者包括立法机关和党的领导，是国家主体的代表，后者指检察系统。参与主体包括，相关的司法机关和部门，社会和学界，以及诉讼参与人等。这些主体在改革中的地位和作用以及对于改革的期待均有所不同。从合法性的角度看，检察改革的发动主体只能是作为国家代表的立法机关、党的领导以及检察机关自身，其中党的领导主要体现在方向和政策指引上，检察机关的改革一般限于工作机制创新，涉及体制改革的内容则只能由立法机

13、关决定。就参与主体而言，有关司法机关和部门主要是基于其工作制度与检察制度的相互关联而参与改革，是检察改革的配合与制约力量，是第一类参与主体。第二类参与主体是学界，主要是基于理论研究成果、学术视野优势以及研究取向而参与改革。有鉴于实际参与程度和影响力及本身与改革结果没有直接的利害关系等因素，学者参与改革创新受到越来越多的重视，一定程度上提高了检察改革的理论自觉性，同时也对近年检察改革的特质有相当的影响。第三类参与主体是包括犯罪嫌疑人和被告人在内的诉讼当事人以及其他诉讼参与人。他们可能是参与者，更是相关人和直接受益者。 7（七）检察改革是在宪法制度和诉讼制度二元维度上推进的法治实践探索 检察职能作

14、为现代传统的司法职能之一，主要在诉讼中实现。检察体制改革和工作机制创新问题大多属于诉讼程序完善范畴，受到诉讼原理和诉讼规律的支配。这些诉讼原理和规律或者通过域外立法的引入与实践印证，或者通过对改革实践的理论指引和检讨，发挥对检察改革的规制作用，决定了检察改革的合法理性和合普适规律性。另一方面，基于我国检察制度的特殊性质及其在国家政治制度中的重要地位，检察改革在根本上受到宪法制度的规制。这构成了中国检察改革的政治特性。国家政治体制改革的目标、原则等总体框架和思路、进程对检察改革具有深刻影响，检察改革在推进方式和界限方面的政治性和合法性要求较为突出，客观上决定了中国检察改革一定程度的保守性。与审判

15、制度等其他司法制度改革不同，检察制度建立之初的制度移植特性、后续发展中面临的西方法治模式的影响，使得中国化问题始终是检察制度发展的核心问题，坚持中国道路成为客观发展逻辑。因此，检察改革更加强调宪法定位和中国国情。在合理性与合法性、国际司法通例与中国特色之间寻求平衡，决定了中国检察改革的禀赋和走向，也展现了中国法治实践的特色。这也正是对检察改革和检察制度进行内生性观察的价值所在。二、检察改革的背景推动 本文认为，中国检察改革 60 年的发展，主要有 3 个方面的背景推动，即社会发展变迁、中国检察制度的实际发展状况以及中央对于司法改革8的政治发动。这些背景在不同的方面决定了检察改革的禀赋与成就。

16、（一）国家发展与社会变迁推动检察改革取得三段论发展 检察改革肇始于检察制度创建之时，推动检察制度以及检察改革发展的根本力量是国家与社会发展，这可以分为 3 个历史阶段进行观察： 第一个时期是建国以后至 1978 年的 30 年。这是国家探索建立新的国家制度的过程，检察制度面临同质发展诉求。制度选择、探索发展和建设、乃至后来的思想混乱与倒退直至制度取消，展现的是新中国发展对于检察制度的选择和孕育，以及法律制度移植后的现实发展要求。这一时期检察改革虽然没有在政策层面被突出提及，却在实践中通过制度选择的反复、工作机制的全面探索、业务工作的探索试验、组织机构的摸索建立等典型的改革创新形式演绎了检察改革

17、历史上的第一个活跃时期，推动中国检察制度完成了经由制度移植的模式选择任务。 第二个时期是 1978 年党的十一届三中全会以后至党的十五大之前。此时国家实行改革开放，经济社会和文化领域都发生了重要的历史变迁。20 年间，经济、社会和文化等方面的变革与发展推动检察制度实现现代化转型发展。1978 年检察制度恢复重建以后，顺应社会发展需要，持续推进检察改革。与社会变革的动因及其由内而外的、摸着石头过河的发展道路相适应，检察改革在该时期也呈现出与前 30 年不同的特点，更偏重工作机制的创新，自下而上的改革十分活跃。改革的核心成就，是进一步巩固了检察制度的基本架构和社会功能，完善了检察权运行程序，基本完

18、成了现代化转型建构。 第三个时期是党的十五大以来。1997 年党的十五大召开，提出要继9续推进政治体制改革，进一步扩大社会主义民主，健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家。提出要推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权。1999 年，依法治国被写入了宪法，国家进入建设社会主义法治国家的历史进程。在中国特色社会主义理论体系和社会主义法律体系建立的过程中，司法改革得到中央的集中推进。检察改革从中得到了前所未有的、自上而下的发动。检察机关自觉推进了旨在增强检察工作社会功能的一系列改革创新，如刑事和解、附条件不起诉、不起诉听证、刑事被害人救助、取保候审制度改革试验等。这十几年的检察改革，是国家深化经济和政治体制改革，实践依法治国和建设社会主义法治国家的重要体现，成为常态检察工作方式。以巩固检察制度的宪法定位、强化检察职能的法治功能、加强法律监督和自身监督为核心，检察改革得到全面推进。以刑事诉讼法和民事诉讼法修改为标志，以诉讼监督为重心的法律监督职能的巩固和强化构成了中国检察制度创新发展的最新历史成就，由此实现了检察制度现代化发展过程中的中国化发展。