地方政府融资平台的运作风险防范分析.doc

1、1地方政府融资平台的运作风险防范分析摘 要地方政府融资平台通过财政预算、土地或其他公共资产的组合，建成资产和现金存量大致符合银行融资标准的公司，并辅以财政补贴或公用事业收入作为还款担保。融入的资金则根据地方政府偏好，投入当地基础设施或各种工业建设。不可否认的是，目前地方政府融资平台在运作过程中，仍然具有相当程度的风险，需要加以适时的防范。本文首先对地方政府融资平台的发展进行了回顾，进而分析了地方政府融资平台的融资特性，并在此基础上，探讨了地方政府融资平台的运作风险与防范措施。 关键词地方政府；融资平台；运作风险；防范 中图分类号F832 文献标识码A 文章编号1005-6432（2013）33

2、-0136-02 1 地方政府融资平台的发展回顾 70 年代末开始的改革开放，使我国的地方政府获得大量经济资源和企业的实质所有权，地方政府的自有资金因而大量增加。如何灵活有效地运用这些资金成为地方政府的重要考量。同时，传统的国家预算拨款和国有银行贷款等融资渠道仍然受到计划经济体制的羁绊，无法满足社会经济发展需要，故中共中央也希望另建其他投融资渠道以缓解经济建设的庞大融资需求。地方投融资平台于是乘势而生。早期的投融资平台以信托投资公司为代表；自 90 年代后期始，城市投资公司得到了大力发2展。信托投资公司与城市投资公司两者有何异同呢？基本上，信托投资公司与城市投资公司都是在中央授权和默许下，由地

3、方政府或行业部门建立的组织。两者创立动机都是规避中央政府的管制政策、为地方政府筹集资金。首先，我国改革开放后，社会经济发展产生庞大资金需求，但传统的金融体系和融资渠道主要服务于计划经济部门（例如国有企业） ，故中央希望能另建新渠道满足社会需求；另外，改革初期中央对外资的引进非常慎重，注重引资的安全性，因此希望建立“窗口公司”以便于管理1。其次，分权改革使地方政府发展地方经济的动力大为增强，但传统的国家预算拨款和国有银行贷款等融资渠道仍然受到计划经济体制的羁绊。故当中央同意建立其他投融资渠道后，各地纷纷成立投融资平台。例如，众多地方信托投资公司的建立主要是为绕过中央银行对商业银行信贷指标的管控和

4、对商业银行固定资产投资额的限制。当信托投资公司的运作影响到金融秩序与总体经济稳定时，中央又开始对此一制度安排加以限制。另外，信托投资公司与城市投资公司的资金的最终来源都是来自国有商业银行；两者均是高负债运作，且其负债多来自银行贷款。例如，信托投资公司的自有资金大约只有 10%，40%60%的负债为银行贷款。而城市投资公司平均资产负债率约 70%，八成的负债来自银行贷款。 2 地方政府融资平台的融资特性 首先，就资金来源稳定性而言，地方财政预算依靠正式税收和预算外收入。由于可以依靠国家机关合法执行权和行政力量向社会强制征收，财政的资金来源基本上是稳定的。在我国的改革开放进程中，金融体系3是经济中

5、最薄弱且改革滞后的部门；庞大且不发达的国有银行系统主导我国的金融体系。由于可供选择的投资渠道不多，大部分社会储蓄只能存入国有银行系统。因此，就银行系统的资金来源而言，也很稳定。相对照，地方政府投融资平台的资金主要源于银行贷款和委托存款。例如，由于信托投资公司被中央禁止吸收民众储蓄存款，其信贷资金主要向以高利率银行拆借而来。另外，信托投资公司也借助地方政府行政力量，吸纳地方政府辖区内的单位存款，许多地方政府都要从制度层面来专门为自己开设的信托投资公司吸收这种存款提供保障。近年的城市投资公司则是以政府担保或公产抵押贷款2。但是，地方投融资平台的这些资金来源并不稳固，很易受到总体经济波动与中央宏观政

6、策变化的影响。 其次，就资金补偿而言，财政收入属强制征收，没有补偿问题；银行吸收之资金要支付利息；然而，投融资平台的资金须付出更高补偿金，有时须以高利吸引资金。例如，信托投资公司的存款利率一般高于银行存款利率 20%50%。 最后，就资金项目风险程度而言，因官员升迁竞争和组织内部运作缺乏监督，地方投融资平台常将短期借贷资金用做长期项目投资，投资风险高。例如，信托投资公司将大量资金投入资本和技术密集产业或房地产，造成大量投资损失。近年来，城市投资公司将大量短期借贷投入基础设施建设，也导致负债累累。一些地方的城市投资公司 30%50%的贷款成为银行呆账，其中又以县级投融资平台公司近 80%的负债率

7、最高。 3 地方政府融资平台的运作风险与防范措施 3.1 地方政府融资平台的运作风险 4一是责任主体模糊。地方政府成立的投融资平台法人治理结构不完善，责任主体不清晰。投融资平台下属除了企业法人，还有事业单位，甚至有些和政府职能部门一套人马、两块牌子，这都使得市场化投融资“借、用、管、还”的责任主体无法清晰判断。另外，往往贷款使用人是建设单位，大多数平台公司对项目建设和资金使用都不实施管理，项目的最终受益也不属于平台公司，贷款资金实际上完全脱离借款人监控，如果出现偿还问题，很难进行顺利的追索3。 二是合规性风险。投融资平台作为承担有限责任的企业，地方政府对其债务的偿还责任在法律上并不明确。也就是

8、说如果地方政府拒绝偿还此类债务，债权人利益在法律上的保障存在一定的不确定性。另外存在资本金出资不实的问题，一些地方政府单纯重视融资平台的融资功能，忽略了融资平台还承担经营管理的责任，以能拿到贷款为主要目的。在设立融资平台时出现虚假出资、 “借东墙补西墙”等问题，这都在合规上存在瑕疵。 三是政策性风险突出。地方政府通过投融资平台进行融资，是为了规避我国相关法律和政策中有关地方政府不得借债的规定。目前财政部、发改委、央行等中央主管部门对地方政府通过投融资平台举借债务采取默认的态度，但今后相关政策是否会有变化尚难预料4。 四是政府支持风险。投融资平台作为独立法人向金融机构或在资本市场融资进行基础设施

9、建设，而基础设施的公益性决定了其债务的偿还很大程度上依赖于地方政府支持。而地方政府对其的支持力度是不确定的，尤其是那些成立时间不长、整合资源不多的城投公司。若同类政府5投融资平台较多，则政府支持的不确定性相对会更大。 3.2 地方政府融资平台风险防范措施 一是在政策上放宽地方政府发行债券的权力。国家政府应当准许各地方政府在满足一定条件的前提下，准许发行一定数量的地方性债券，发行的途径可以应用如下两种形式：一种是以中央财政部门作为中间人来代为发行相应的债券，这种债券也是由中央财政部门进行代理偿还；另一种是通过地方财政部门直接来发行相应的债券。不管是采用哪一种方式，所发行债券的总体规模大小都是需要

10、由中央财政部门来加以确定的，并且需要委托在国内具有较高资质的信誉评估公司对其等级加以评定。在允许地方政府发行债券的操作下，能够将融资平台的贷款所产生的风险转化为更为可控的政府债务风险类型。当然，无论是采用何种方式，地方政府的债务规模不能高于其可支配收入。 二是对地方政府的出资行为加以详细规定。国家应当对地方政府可注资的投资公司类型进行详细规定，只有能够进行交易并且可以获得快速流通的资产才能够注入到公司当中。其中，对政府的办公建筑等类型的固定资产而言，如果想要将其注入到城市投资公司当中，就必须确保获得职工代表大会的同意，而且还需要获得地方人大的通过。在这种前提下，这些诸如固定资产在进行拍卖时不能

11、够再作为办公用建筑。地方政府不得直接将法人单位的房产和土地产权及其证件划拨到政府投资公司，政府注入到投资公司的注册资本金不得再次作为资本金，投资公司相互之间不得担保。 三是实行政企分开。政府融资平台必须采取规范的公司治理结构或6企业治理结构，政府官员不得兼任管理人员。明确规定融资责任主体为企业，债券主体是政府。 四是加强风险控制。所有抵押资产的价值都需经过资产评估公司和银行的共同评估，评估应参照当地同等资产的价值5。所有融资平台企业，必须有规范的、符合银行信贷评估要求的财务报表，政府对融资的担保和各种承诺无效。作为抵押的土地，银行具有无条件的出售权。 参考文献： 1毛建林.地方政府投融资平台：体制根源、风险机理与规范发展基于委托代理理论的一个分析框架J.西南金融，2011（4）. 2林艳宏.从地方融资平台的飞速发展揭示我国地方政府债务成因J.中国外资，2011（8）. 3王飞，熊鹏.我国地方融资平台贷款现状与风险：规模估算与情景模拟J.中国经济问题，2011（1）. 4涂真.从地方债比较的视角分析地方融资平台筹资问题和解决方案J.经营管理者，2011（2）. 5郭赛君.我国地方融资平台现存问题、对策及走向J.财经界（学术版） ，2011（1）.