对“土地财政”内涵和成因的辨析.doc

1、1对“土地财政”内涵和成因的辨析近年， “土地财政”成为财政经济研究和宣传中使用频率较高的词语之一。但是，仔细研究后发现， “土地财政”从其内涵到成因都存在很大的认识分歧。 一、对“土地财政”内涵的辨析 使用“土地财政”概念时，大体有宽、中、窄三个口径。宽口径“土地财政”包括土地出让金收入、地方政府预算内和预算外直接与土地房产相关租税费，还包括间接相关的财政收入。比如地方政府以协议方式低价出让工业用地，虽然当期直接产生的土地使用权出让金收入比较少，但是一旦在激烈的地区竞争中胜出，获得制造业投资，就会获得未来稳定的收入流（如增值税等）以及由制造业带来相关产业的集聚和人口的集中，从而促进商业和服务

2、业的发展，进而导致商业服务业税收收入增加或土地出让金收入的增加。有些研究中的“土地财政”甚至包括地方政府以土地作为抵押资产，融资所获得的收入。杨圆圆（2010）所界定的“土地财政”包括：（1）土地出让金收入；（2）与土地直接相关和间接相关的税费收入；（3）以土地为抵押获得的债务收入。中口径“土地财政”包括土地出让金收入，还包括地方政府直接与土地房产相关租税费。刘守英等（2005）对“土地财政”的界定分为三部分：一是由城市扩张带来的地方政府预算内税收收入，尤其是建筑业和房地产业带来的税收收入；二是土地出让金收入；三是土地相关的收费收入。2窄口径“土地财政”仅指土地出让金收入（满燕云，2010；余

3、丽生，2011；） ，即政府批地卖地所产生的土地出让收入。 本文认为，窄口径“土地财政”相对比较准确，冠以“财政”两字应该能够在政府财政预算中反映，目前在财政预算的政府性基金中列收列支的仅仅是土地出让金收入和支出，所以本文以下的分析限定在窄口径“土地财政”之内。本文将“土地财政”定义为：政府（主要是地方政府）凭借土地所有者代表的身份，通过土地出让取得收入，并按照中央政府行政法规相关规定划分支出和对土地出让收益进行的一种分配活动。 值得特别说明的是， “土地财政收入”与“土地财政收益”是两个不同的概念，两者具有明显差异。 “土地财政收入”是指土地出让金获得的收入。政府财政在取得这些收入后，需扣除

4、成本补偿性支出和垫付必需的“七通一平”等前期开发费用，余下部分成为地方财政可统筹使用的财力，也就是“土地出让收益” ，或者称为土地出让纯收入。 政府征用和出让的土地分成三大类：公益性用地、工业性用地和经营性用地，分别采取划拨、协议出让和“招拍挂”出让方式。对于公益性土地（公路、水利、教育、卫生等） ，政府的土地开发收入并不足以弥补土地开发的成本，政府一般要“倒贴” ，但倒贴的具体数量以及这部分如何补偿等缺少具体数据。另外，对于工业性用地的开发，地方政府一般也无钱可赚，这是因为各地政府为了“招商引资” ，一般会限制地价。政府要通过土地征用和转让取得财政可支配的土地出让收益，主要依靠商住用途的经营

5、性用地。 3从调研看，全国的地方土地出让支出（包括征地和拆迁补偿支出、规定计提项目、缴纳新增建设用地使用费、业务费以及土地初步整理等在内的必要成本支出）一般占到土地出让金收入的 70%75%。这样在相对规范管理的前提下，扣除成本后，土地出让金收入中只有 25%左右可以作为地方政府可支配财力中的收益“活钱” 。如果提高相关补偿标准后，这一比重还会降低。 据财政部网站数据，2011 年全国土地出让支出 33172.16 亿元，同比增长 21.4%。用于征地拆迁等成本补偿性支出达 24053.76 亿元，同比增长 42%，占全国土地出让支出的 72.5%。其中，用于征地和拆迁补偿支出15040.43

6、 亿元，土地出让前期开发支出 5509.98 亿元，土地出让业务费支出 217.37 亿元，支付破产或改制企业职工安置费用等成本补偿性费用支出 3285.98 亿元。扣除成本补偿性费用后，2011 年地方政府实际可支配的土地出让收益为 9423.24 亿元，相当于同期地方公共财政收入（含中 数据来源：财政部网站全国土地出让收支管理专题。数据与地方政府性基金收入决算有些出入，作了后期调整。 央对地方税收返还和转移支付）的 10.2%。 由此可见， “土地财政收入”与“土地财政收益”存在着较大差额，只有后者即土地出让的纯收入才是政府财政真正可以使用的资金。一般新闻报道中的数额都是“土地财政收入”

7、，而不是“土地财政收益” ，这些并不是直接可以用来由地方政府支配的财政收入；可以看出， “土地财政”收入与政府一般预算收入是有很大不同的。 4二、对“土地财政”成因的辨析 比较流行的观点认为， “土地财政”的产生源于分税制改革后，中央过于集中财权和财力，地方财政的事权超过财权，迫使地方政府通过“卖地”筹集财政收入。本文认为，这种流行观点有失偏颇， “土地财政”产生有三大原因：一是由城镇基础设施建设资金供给体制缺位所导致的；二是中央财政在分税制改革集中财权和财力后，转移支付制度不完善，加剧了地方政府事权与财力不匹配的矛盾，从而促使地方政府寻找财源；三是从法律上一直没有允许地方政府发行债券。 （一

8、）城镇基础设施建设资金供给体制的不规范 计划经济时期，基础设施建设资金的 80%以上是由财政拨款供给的。1978 年，财政总支出中的基本建设拨款支出比重为 40.27%。到了 2006年，基本建设拨款支出占财政总支出的比重降到 10.86%。 同时，随着经济体制改革的推进，预算内基本建设投资占全社会基本建设投资的比重逐步缩小。 从投融资体制改革的过程可以看出，1994 年几项重大改革以后，政府应该承担的公益性建设项目和基础设施项目建设的投融资体制只是明确了原则，而没有规范地建立起来。尤其是城市化进程中，地方城镇基础设施资金如何筹措，资金从何而来，几乎是留给地方政府的一道自行破解的题目。 在 1

9、998 年实行公共财政以后，一般公共财政预算中用于固定资产投资数量十分有限。目前，一般公共财政预算中很少有资金用于固定资产投资，城市基础设施建设资金必然要另辟渠道，财政投资资金的筹措主5要采取了非税收形式，即政府性基金，其中主要的资金来源就是土地出让收益。在实践中，地方政府为了满足城市建设需要，创造了三个体制性事物：一是政府的投资公司；二是地方政府融资平台；三是“土地财政” 。在这三者当中，后两项主要是为政府的基础设施建设进行融资的。所以，我们可以看出，无论是土地财政，还是地方政府融资平台都与城市基础设施建设融资有直接关系。在没有其他城镇建设融资的体制安排下， “土地财政”和地方政府融资平台就

10、成为地方政府寻找建设资金的自然选择。 （二）中央与地方财政分配关系没有完全理顺 1994 年的分税制仅仅是财政管理体制改革的一个序曲，在国家体制改革委员会撤消后，改革成为发改委的日常工作。作为日常工作，体制改革和完善从“激昂”的军乐曲变成了“温柔”的小夜曲。中央财政与地方财政分配关系基本稳定在中央财政集权的状态下，而后续改革在这个领域基本处于修补和停滞状态。 由于中央财政和地方财政关系的继续改革推进比较缓慢，出现了地方财政事权与财力不匹配的主要矛盾，而且越到基层政府，这一矛盾越尖锐。尽管采取了不少措施，例如省直管县的改革、加强对县级政府的转移支付、实行“以奖代补”等措施，这个矛盾在局部上有所缓

11、解，但在体制上并没有解决。不少人认为，之所以形成这一矛盾，主要是中央和省级财政上收了财权所导致的。我们认为，这种认识并不准确。 1994 年分税制改革的主要目的是提高中央财政占全部财政收入的比重，所以财权和财力向中央财政集中是改革目标所决定的。问题在于，当中央集中财力后，地方财政就形成了依靠中央财力转移支付才能满足6地方财政支出需要的格局。因此，地方财政事权与财力不匹配的体制原因就出在了中央政府如何向地方政府进行财力转移支付这个体制环节上。简单地讲，中央财政在集中财力后，各个中央部门的实际财权、财力得到扩大。在中央决策权过于集中的前提下，中央各个主管部门的部门预算中，向地方政府进行大量的专项转

12、移支付。这些专项转移支付往往都需要各级地方政府财政支出配套资金，而且配套的数量在年初地方政府做预算时并不清楚要多大规模。我们做了一个估算，如果所有的专项转移支付平均按照 11 配套，即整个项目的资金中，中央财政专项转移支付资金出 50%，地方政府出资金的 50%（实际中配套比例不一样） 。按照2010 年中央财政专项转移资金数量 14111.49 亿元估算，地方政府总的配套资金规模占地方财政支出总规模可能达到 20%以上。加上地方政府对于中央决策和专项转移支付规模的不可预见性，地方财政配套支出往往超过地方财政能力，这是造成地方财政事权与财力不匹配的重要原因。 在地方政府财政资金处于经常性不足的

13、情况下，地方城镇基础设施建设的资金更是没有着落，所以迫使地方政府只有另辟蹊径，创建融资平台等方式筹措资金。从这个意义上讲，土地财政和地方融资平台的产生与地方财政事权与财力不匹配有着一定的因果关系。 （三）地方政府不能发行地方财政债券 城镇基础设施建设收支与一般公共财政预算收支有不同特点，基础设施建设投资周期较长，资金的投入数量巨大，有些投资可以有中长期的资金回报，所以这类资金的融资、使用和管理应该有别于一般公共财政预算收支。从道理上讲，通过财政信用进行融资是城镇建设可以采取7的正规融资渠道。 我国现行的预算法第二十八条明确规定：地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字；除法律和国

14、务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府财政债券。这种法律规定则为地方政府通过正规渠道举债融资设置了障碍。在这种情况下，也迫使地方政府使用隐性债务方式，通过对地方融资平台的担保，进行城镇基础设施建设的融资。 可喜的是，中央财政开始了地方政府自行发债的试点，这显示了允许地方政府自主发行债务，为城镇基础设施建设进行融资的制度在未来可能建立和完善。 三、 “土地财政”的现状分析 （一）纳入财政预算体系中管理的“土地财政” 我国现行的政府公共预算体系在不断调整和改革中，将预算外资金逐步纳入一般预算或 政府性基金预算。 “土地财政”是政府性基金中最大的基金。土地出让金收支的预算管理经 历了以下主要过程：

15、 1.1990 年出台的中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例第 50 条 规定， “土地使用权出让金列入财政预算，作为专项基金管理” 。按照政策规定，土地出 让金的收支管理应全部纳入财政预算管理；但实际执行情况欠佳。 82.1998 年 8 月，根据国务院关于加强预算外资金管理的决定 ，土地出让金陆续改为 财政专户管理。但对是全部价款还是净收益缴入财政专户，财政与国土部门意见不同。财政 部门认为应当全额纳入财政专户，国土部门则主张净收益缴入财政专户。 3.2006 年 12 月 17 日，国务院办公厅在关于规范国有土地使用权出让收支管理的通 知 （国办发【2006】100 号）中

16、明确“土地出让收入总价款进入基金预算管理”要求土地 出让金全额纳入省级金库，实行政府性基金管理，支出一律通过基金预算安排，实行彻底的 “收支两条线” 。 土地相关收支总额纳入政府预算管理中，有利于进一步增强财政预算的完整性和严肃 性，提高政府财政运行的科学规范程度。 （二） “土地财政”的收支规模 2012 年全国政府性基金收入 37517.01 亿元，全国政府性基金支出36069.04 亿元。其 中：地方政府性基金本级收入 34203.57 亿元，占全国政府性基金收入的 91%；地方政府性 基金支出 33893.87 亿元，占全国政府性基金支出的 94%。在地方政9府性基金支出中，国有 土地

17、使用权出让收入安排的支出 28418.19 亿元，占地方政府性基金支出的 84%。可以得出 两个基本判断：一是在地方政府性基金中“土地财政”占有 80%以上的份额；二是政府性基 金中，地方政府占 90%以上的份额。对于第一个判断，从近年的地方政府性基金收入中的 国有土地使用权出让金收入占比也可以得到验证。 四、 “土地财政”的风险与控制 （一） “土地财政”不可持续的风险 通过集中大量地出让土地获取发展资金，这种模式所蕴含的不可持续性风险，决定其是 不符合科学发展需要的。 “土地财政”在增加地方财力的同时，其隐含的地方财政风险更加 引起关注。 1.“土地财政”收入的取得在土地价格一定的条件下，

18、依靠的是土地供给增量，由于土 地资源的有限性和我国的耕地保护制度， “土地财政”依赖征收耕地增加收入的方式将难以 为继。地方政府可供出让的土地面积越来越少，未来出让对象可能会倾向于提高现有城市土 地的潜力，而随着征地拆迁成本的加大， “土地财政”模式下土地出让纯收入占土地出让收 10入的比重有可能进一步降低，可用财力也会随之下降。 2.根据现行法律法规的规定，一次性收取的 4070 年城镇土地使用权出让金收入，其 性质应属于全体人民共同所有的财富。但在国有土地使用权出让金收支管理上，土地出让金 和新增建设用地有偿使用费等实行政府基金管理，支出一律通过基金预算安排，主要满足地 方政府的当期需要，服务于地方当期政府对政绩目标的追求，在支出安排方面没有充分考虑 土地出让收入可持续性问题，一旦可供转让的土地枯竭，成本性支出以外的其他各项支出难 以满足，难免产生新的财政收支矛盾，严重时会导致地方财政风险，并影响到整个国家财政 的可持续性。 3.“土地财政”的不可持续还会扭曲地方政府行为。本届政府获得的土地出让收入往 往是一次性预支了未来若干年限的土地收益之和，相当于提前支取了以后一届或几届政府的 收入，是一种对土地收益的“透支” 。由于政府届期与土地出让期限的不匹配、不对称，政 府任期短而土地出让期限长，更促使现任地方政府为了短期利益，热衷于土地批租，对地方