我国地方政府债务问题探讨.doc

1、1我国地方政府债务问题探讨【摘要】随着经济的发展和城市化建设的推进，我国地方政府的举债金额越来越高，有的地方政府甚至债务利息数额都很巨大，本文以美国的地方政府破产制度为借鉴，提出了可以通过破产的方法来解决目前我国地方政府负债过高的情形，希望对解决目前地方政府债务问题提供参考。 【关键词】地方政府，债务问题，破产制度，启示 一、美国地方政府破产制度概述 （一）美国地方政府破产制度的历史沿革。所谓破产能力，是指债务人能够适用破产程序解决债务清偿问题的资格。20 世纪 30 年代的美国经济大萧条，造成一千多个市、郡等地方政府因税收匮乏陷入财务危机，濒临破产。在 1937 年，为应对大规模的市政府债务

2、拖欠，美国国会通过了一项关于债务偿还标准和地方政府破产程序的法案，并由联邦法院明确破产标准。尤其是 1978 年，美国国会对其破产制度进行了革新，并颁布了现行的美国破产法 ，在第九章专门设定“市政府债务之调整” ，使地方政府可以通过这一法律框架解决它们的债务问题。 （二）美国地方政府破产制度的立法目的。 美国破产法第九章“市政府债务之调整”的基本立法目的，即通过允许无力偿还债务的地方政府申请重整破产保护程序，在保护破产地方政府的资产基础上制定债务调整计划，提供扭转财政困境和财政恢复重建的时间，使得地方政2府可以合法地延期偿债或调整债务，甚至减免债务，避免债务违约风险进一步扩大而陷入债务恶性循环

3、，最终得以度过危机，政府财政获得健康重生。 （三）美国地方政府破产制度的主要内容。1、申请破产的条件：一是必须是地方政府； 二是必须得到州政府的明确许可；三是必须丧失债务清偿能力；四是必须为诚实性的申请；五是必须在破产前与债权人协商。2、债务调整计划书。地方政府对债务调整计划书具有完整的主导权，该计划书应当包括按照同种债务分类对债权人的分组，并说明各组债权人可获得何种清偿。 二、美国地方政府破产制度的案例分析 （一）橘县政府破产事件回顾。橘县位于美国南加州，曾是加州最富有的地方。主管橘县财政税收和公共存款的司库罗伯特塞琼将所辖政府资金投入华尔街的债券市场，但是没有预料到美联储自 1994 年持

4、续提高利率，结果投资失利，造成橘县财政损失 17 亿美元，超出了政府财政的承受能力，发生支付危机，橘县政府只好宣布破产。 （二）橘县政府破产事件涉及的地方政府破产制度分析。1、橘县政府一开始求助于州或联邦政府时，得到了州政府的许可，在橘县政府申请破产保护的同时，进行资产运作的橘县投资基金也提出了破产申请，法院接受了橘县政府的申请。2、在橘县政府破产案中，法院发现与橘县投资基金相关连的债权人高达 200 多人，当时时间紧迫，因此法院认定双方几乎无法取得协商的机会，据此批准了橘县政府的破产申请。 三、我国地方政府债务问题探究 3（一）我国目前地方政府债务现状。2012 年 11 月至 2013 年

5、 2 月，审计署对 36 个地方政府本级 2011 年以来政府性债务情况进行了审计，结果显示，截至 2012 年底，36 个地方政府本级政府性债务余额38475.81 亿元，较 2010 年增长 12.94%。事实上，我国地方政府每年发债数额巨大，面临的债务问题也日益严峻。 （二）我国地方政府债务的形成及膨胀原因。 1、分税制下的收支缺口造成被动借债。1994 年后，我国的财政分权呈现出支出相对分权、收入相对集权的特点。这种财政分权特征客观上造成了地方政府支出责任相对增加或不变的情况下，收入权利却相对降低，从而形成财政收支缺口，成为地方政府举债的直接诱因。 2、转移支付制度下地方还债责任向中央

6、转移。转移支付多以“通知”和“决定”等形式规定，随意性大，不够规范和系统，这些因素都会导致地方政府对中央转移支付的依赖程度加大，因此增加了地方政府将借债成本向中央政府转移的可能性。 3、政治上 GDP 主导下的晋升冲动激励地方政府纷纷借债。上级党委实质上任免决定地方官员的体制深刻影响着地方官员的行为偏好，影响其做出包括借债、地方财政支出等各种地方决策。 四、美国地方政府破产制度对我国的启示 我认为，有必要借鉴美国地方政府破产制度，积极探索适合我国国情的地方政府破产制度，将地方政府的财务危机纳入到破产程序处理，推动我国破产制度的修改完善。 1、我国各级应树立起地方政府破产意识。一是地方政府可以破

7、产的4意识。目前，我国许多地方政府虽无破产之名，但实际早已有破产之实，面对某些地方政府出现财务危机的现实，我们应承认和接受地方政府是可以破产的；二是地方政府破产并不可怕的意识。要明白地方政府破产是地方财政的破产，而非政府职能的破产；是对地方政府启动破产重整程序，而非破产清算程序，是对地方政府的制度保护。 2、在破产主体资格上，主体的范围设定不宜过于宽泛。应主要包括县、乡（镇）一级政府，暂不包括省、市级政府，并且在制度实行之初，可选择几个地区先进行试点，这主要是出于正确处理改革、稳定和发展三者关系所做的考虑。 3、在破产申请上，允许地方政府和其债权人均有提起破产保护申请的权利。但必须提前告知上级

8、政府并由上级政府出具意见。破产申请应由当地人民代表大会及其常委会受理，具体由人大常委会管辖，该级人大常委会也可指定特别小组协调此项工作，而不应由人民法院甚至像美国那样，由专门的破产法院管辖。 4、在破产程序上由地方政府制作债务调整计划书，该债务调整计划至少应包括债务的分类、债务调整的方式以及期限，再经债权人会议通过，最后由当地人民代表大会或其常委会经特殊程序批准。同时，地方政府在此期间是否需要以及如何进行改组、改选等组织和行政问题，只能根据宪法、选举法、政府组织法等处理。在执行完债务调整计划后，地方政府尚未清偿的债务将被免除，双方债权债务关系即告消灭。 参考文献： 1黄燕芬，邬拉.地方债务风险： 现状、 成因及对社会的影响.经5济研究参考 2011 年第 23 期 . 2陈建刚，李先进，杨梅.地方政府职能转变的难点分析 中国行政管理 2010 年第 1 期. 3刘华.中国地方政府职能的理性归位. 武汉大学学报（ 哲学社会科学版） 2009 年 7 月第 4 期. 4汪来杰.论我国服务型地方政府的职能定位.社会主义研究 2008.