我国小额贷款公司法律制度研究综述.doc

1、1我国小额贷款公司法律制度研究综述摘 要 作为新兴的信贷机构，我国小额贷款公司起步晚、发展时间短。基于法律制度的研究视角分析，小额贷款公司的设立存在法律依据不足、定位不清、监管主体不明的问题；在运营方面，小额贷款公司资金来源缺乏，贷款利率限制严格，缺乏税收优惠和财政补贴；在改制与破产方面，小额贷款公司改制为村镇银行较为困难，而其破产制度应提高标准，保障金融安全。 关键词 小额贷款公司 法律制度 信贷 作者简介：王兴敏、聂圣、郑仕蒙，华中师范大学法学院 2011 级本科生。 中图分类号：D922.29 文献 标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）05-102-02 一、引言 小额贷

2、款公司自 2005 年在山西、陕西、四川等地试点以来，在全国范围内发展迅速。2008 年银监会、中国人民银行共同发布了关于小额贷款公司试点的指导意见 （以下简称指导意见 ） ，从政策指导上规范其发展，并对其构建了制度性的框架规定。然而在其发展过程中，出现的许多问题制约了小额贷款公司的发展。目前小额贷款公司的研究主要集中在准入、运营两方面。本文将学界的研究进行梳理，从小额贷款公司的设立、运营、改制与破产三方面对其存在的问题进行分析并总结，2旨在为小额贷款公司的持续发展提供参考。 二、小额贷款公司的设立 （一）法律依据不足 我国小额贷款公司设立的依据是银监会和中国人民银行发布的指导意见 ，并依托于

3、公司法设立。主管部门对小额贷款公司设立的批准属于行政许可，依据行政许可法的规定，设立行政许可应依据法律、行政法规和地方性法规。小额贷款公司仅由指导意见来确定行政许可，缺少法律依据。在司法实践中，由于指导意见存在效力缺陷，只能作为参考依据而不能作为执行依据。王建亚，马鹏飞（2011）认为应根据相关具体规定尽快推动小额信贷机构监管法的出台。王建文、熊敬（2013）认为应制定更高位阶的法律法规，结束立法层面低、地方各自为政而没有统一规范的局面。 笔者认为，小额贷款公司目前发展处于初步阶段，仍有新问题在不断显现，制定专门立法成本较高，可以考虑在修改旧法的基础上，将其法律规制纳入银行业监督管理法 。 （

4、二）定位不清 指导意见规定，小额贷款公司是由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立，不吸收公众存款，经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司。小额贷款公司是企业法人，有独立的法人财产，以全部财产对其债务承担民事责任。从其定义来看，小额贷款公司是普通公司而非金融机构，但其从事的业务却是金融类服务。李有星、郭晓梅（2008）认为小额贷款公司同财务公司功能相似，经营贷款等业务，应3当定性为非银行金融机构。 赵意奋（2008）认为小额贷款公司是非金融机构的公司经营着部分金融业务，应界定为以公司为主兼具金融机构特性的营利性组织。 笔者认为，小额贷款公司应当是从事部分金融业务的非银行金融机构。中国人民

5、银行于 2009 年发布的金融机构编码规范将小额贷款公司纳入金融机构范围，表明央行认可其金融机构的地位。目前，小额贷款公司并未享受到金融机构的待遇，其不享受金融机构同业拆借的利率优惠，且不享有按“金融保险业”税目征收营业税规定的金融机构营业税减半即 2.5%的优惠，并需缴纳 25%的企业法人所得税。 因此，小额贷款公司的非银行金融机构之定位需要明晰确定。 （三）监管主体不明 目前我国小额贷款公司的监管主体主要涉及中国人民银行、银监会、地方政府主管部门以及银行业金融机构等，监管体系存在多头监管、协调困难且监管权限不清的问题 。王建文（2013）认为目前由省政府牵头、各部门分工配合的监管模式在试点

6、阶段发挥重要作用，但部门职责重合，管理成本过高，并非长久之计。 李有星、郭晓梅（2008）认为目前多部门的多头监管是混乱的状态，易造成互相扯皮现象，监管权限无法细化和明确，从而难以实现监管职能。 周光莲（2011）认为政府对小额贷款公司的监管过度干预，反而制约了小额贷款公司作用的发挥。 笔者认为，我国地方上小额贷款公司监管大多为牵头式监管模式，设置一个牵头监管机构（金融办） ，负责不同监管机构之间的协调工作，协调的有关部门包括工商、银监、公安、人行等诸多部门，监管权限难4以界定清晰。一方面，小额贷款公司往往面临多重审查，疲于应付；另一方面，地方政府主导的监管格局下，存在重发展、轻规范的监管导向

7、。因此，目前的监管模式应当统一为由银监会牵头的集中化监管模式，纳入到金融体系进行统一管理，并制定关于小额贷款公司的监管实施细则。三、小额贷款公司的运营 目前，我国的小额贷款公司已经全面进入了商业化运作的阶段。但是由于政策导向和监管层面，小额贷款公司在运营中盈利能力不足，其原因主要体现在融资渠道的缺乏、相对较低的利率和过高的税负。 （一）缺乏资金来源 小额贷款公司稳定的再融资资金来源主要是扩股增资。目前，大多数小额贷款公司并没有获得银行融资，且融资杠杆 50%的限制明显制约了小额贷款公司发展。王正艳（2012）指出小额贷款公司融资难度大，并且后续资金难以满足贷款业务的需求。 发售资产收益权产品是

8、小额贷款公司探索的融资方式。2011 年 7 月 19 日，第一批小贷收益权产品开始在重庆金交所发售。胡颖毅（2013）详细介绍了小贷收益权产品的市场约束和法律监管的不足，建议制定相应的全国性法律法规，建立健全监管体系并给予一定的政策支持为小贷收益权产品松绑。 除此之外，梁志宏（2010）还在实现小额贷款公司资金来源多元化方面，提出了允许小额贷款公司发行公司债券、转股资和参与金融衍生工具等融资渠道。 笔者认为，小额贷款公司资金来源创新的监管也应分为两方面：一方面要制定法律法规明确与小额贷款公司的风险管理能力相适应的融资5渠道，并建立相关的监管规则，特别是在金融衍生交易方面的监管规则；另一方面要

9、明确监管主体，完善监管程序，避免多头监管，鼓励小额贷款公司在不违背法律法规的情况下金融创新，拓宽融资渠道。 （二）贷款利率限制严格 小额贷款公司最主要的业务是发放贷款，这也是其最主要的利润来源，目前法律法规严格限制其贷款利率。李长健、张巧云（2012）将其归结为市场监管的两个方面：一是在贷款对象上，不得向本公司股东发放贷款，不得跨行政区域经营；二是贷款利率上限不得超过司法部门规定的贷款利率上限，下限不得低于人民银行公布的贷款基准利率的 90%。 刘金石、王贵（2011）进一步指出，公司治理制度需要同时考虑到经济效益，和可能带来的社会问题，兼顾经济效益和社会效益。 因此，放开利率管制可能带来高利

10、贷问题，导致严重的社会问题。但是随着利率市场化，数学者认为司法部门对于利率上限的规定并不合理。还有部分学者提出了利率完全由市场决定，公司依据经营战略自行制定利率的观点。赵莹（2011）认为小额贷款公司与农村信用社相比，贷款价格处于劣势地位，其利率定价需根据农村市场做出调整，符合农村市场的需求。 笔者认为，随着利率市场化，存在着利率上限放的发展趋势，但是由于小额贷款公司自身的抗风险能力较差，为防止其盲目的提高公司利率，防范系统风险的出现，必要的监管和利率要求是必须的。但是在利率监管上应该遵循最小干预原则，最小程度的干预其正常经营。 （三）无税收优惠和补贴 梁志宏（2010）指出小额贷款公司因其“

11、非金融机构”身份，须按6工商企业纳税，须负担 25%所得税和 5.56%的营业税及附加税。 吴星泽、刘珈（2011）也认为目前地方政府与指导意见对于小额贷款公司的相关制度与小额贷款公司的性质相去甚远。 陈时兴（2011）认为针对小额贷款公司的税收，可以采取如下措施：一是税收优惠政策；二是政府财政补贴。 笔者认为，小额贷款公司从事金融业务，服务三农和中小企业，发挥了金融组织的作用。因此，小额贷款公司的营业收入采用农村信用合作社对营业税、所得税征税的税率较为合适。政府还应当给予适当补贴，如建立对小额贷款公司的损账补贴机制，增强企业的风险防范和处置能力；将“三农”和小企业的贴息与小额贷款公司挂钩。另

12、外，对于发展表现突出的小额贷款公司还可以给予适当的奖励，建立激励机制。 四、小额贷款公司的改制与破产 （一）小额贷款公司的改制 蒋龙兴（2013）指出村镇银行可实现持续性盈利，拓展多层次的业务需求，实现持续性盈利，同小额贷款公司相比更具有发展潜力。 虽然小额贷款公司改制为村镇银行具有内在动力，但改制的要求过高。陈岱松（2010）认为，小额贷款公司改制为村镇银行的突出矛盾和障碍是经营权和控制权的转移，很大程度上影响了改制的积极性。 对此，对此大多学者都主张放宽对引入民间资本的限制，降低小额贷款公司改制为村镇银行的门槛。随着改制条件的放宽，未来将有小额贷款公司成功改制。对于成功改制的小额贷款公司，

13、其社会效益在于有效地改善农村地区金融网点覆盖率低、金融服务不足、竞争不充分等现状，并有利于加强和7完善农村地区的金融服务领域。 笔者认为，目前小额贷款公司改制为村镇银行要求过高，且村镇银行本身尚存在诸多问题，改制对于小额贷款公司发展的影响还缺乏科学的考量和论证，改制后的发展前途尚不明朗。因此，小额贷款公司的改制须待村镇银行体制发展完善，建立起科学的转型制度后进行。 （二）小额贷款公司的破产 根据我国目前的破产法体系，金融机构和非金融机构在破产程序上存在着重大的差异。出于保护金融安全和维护金融秩序的考量，对于金融机构的破产必须实行行政拯救前置。李有星、郭晓梅（2008）认为，利用自有资金放贷的小

14、额贷款公司并不等于没有介入资本市场，小额贷款公司同样会存在对外投资、交易和资金借入，同样有负债业务，同样会出现金融企业常出现的问题。 虽然没有明确提出小额贷款公司破产是否应按照金融机构破产的规定进行，但是指出了小额贷款公司业务介入资本市场的特殊性，应该对其破产作出较为特别的规定。 笔者认为，小额贷款公司由于其自身的准金融机构性质，其破产标准应该采取介于一般工商企业破产和金融机构破产之间的破产标准，破产标准必须高于一般的工商企业，在其破产前实行必要的行政拯救措施，以保证债权人利益和小额贷款公司经营范围内的金融秩序稳定。 五、结语 小额贷款公司自试点以来取得了一定成效，一定程度上缓解了试点地区的中

15、小企业和“三农”融资问题，整合了民间资本，促进了小微金融的发展。但是，小额贷款公司存在立法层次低、设立难度大、市场定8位不清、监管主体不明、运营资金短缺、利率限制严格、政策优惠不足等问题，阻滞了小额贷款公司进一步地创新和发展。为实现其持续发展，应当结合各省试点实践情况，构建从发起设立、经营管理至改制退出的一系列的法律制度，促进小额贷款公司健康持续发展。 注释： 王建亚.马鹏飞.对我国小额贷款公司法律监管问题的思考.金融理论与实践.2011（6）. 王建文.熊敬.小额贷款公司的法律规制与立法构想.国家检察官学院学报.2013（1）. 李有星.郭晓梅.论我国小额贷款公司的监管定位与核心规则.中国商

16、法年刊.2008 年. 赵意奋.论小额贷款公司的法律规制.中国商法年刊.2008 年. 周光莲.小额贷款公司营运监管机构的理性选择探讨.财会通讯.2011（10）. 王正艳.我国农村小额贷款公司的发展问题及对策研究.生产力研究.2012（3）. 胡颖毅.小额贷款公司的融资“瓶颈”及其资产收益权评估.改革.2013（6）. 梁志宏.对小额贷款公司相关法律问题的思考.金融发展研究.2010（8）. 李长健.张巧云.湖北省小额贷款公司监管法律制度的探析.武汉金融.2012（9）. 9刘金石.王贵.治理环境、股权结构与公司价值来自中国证券市场的经验证据.财经科学.2011（7）. 赵莹.农村信用社利率定价模型实证分析.经济研究导刊.2011（8）. 梁志宏.对小额贷款公司相关法律问题的思考.金融发展研究.2010（8）. 吴星泽.刘珈.我国小额贷款公司发展研究.金融与经济.2011（6）. 陈时兴.小额贷款公司创新的制约因素与发展对策.国家行政学院学报.2011（4）. 蒋龙兴.小额贷款公司升级转制困境疏解.金融理论与实践.2013（10）. 陈岱松.小额贷款公司法律制度研究.法律出版社.2010 年版.第 155页.