重启改革议程.doc

1、1重启改革议程马国川：在过去 30 年中，光明和黑暗两个方面都有进一步的发展。中国“两种冒尖”的轮廓显得更加突出和鲜明了。在这种“两头冒尖”的现象愈演愈烈的情况下，从本世纪初开始， “中国向何处去”的问题变得愈来愈尖锐，形成了几种互相对立的主张。 吴敬琏：在这种“半统制、半市场”的双重体制下，中国社会一直存在一个“向何处去”的问题。两种可能的前途严峻地摆在面前：一条是沿着完善市场经济的改革道路前行，限制行政权力，走向法治的市场经济；另一条是沿着强化政府作用的国家资本主义的道路前行，走向权贵资本主义的穷途。这样，中国经济发展的过程就成为一场两种趋势谁跑得更快的竞赛。 在此基础上，20 世纪和 2

2、1 世纪之交，大体形成了两种不同的社会经济取向： 第一种观点主张坚持市场化、法治化、民主化的改革方向，逐步消除旧体制的遗产，建立基于规则的市场经济体制，或者称“法治的市场经济” 。 第二种观点把“半统制、半市场”的体制看作一种可能的体制目标。它宣称，中国经济能够在近二三十年中创造世界公认的优异成绩，根本原因正在于中国拥有一个强势的政府和具有强大控制力的国有经济。 在前面两种社会力量展开对战、而社会实际生活中权贵资本主义的2影响日益显化的情况下，第三种社会力量公开亮出了他们回到改革开放前旧路线和旧体制的主张。他们极力要让人们相信，目前中国遇到的种种问题，不管是腐败猖獗、分配不公，还是看病贵、上学

3、难，甚至国有资产流失、矿难频发都是市场化改革造成的。 事实上，正如我们在前面讨论过的，当前社会上存在的种种丑恶现象，从根本上说是缘于经济改革没有完全到位，政治改革严重滞后，行政权力变本加厉地压制和干预民间正当经济活动，造成广泛寻租活动的结果。大众对这些丑恶现象的正当不满，正可以成为推动改革继续前行、填平陷阱、扫除腐败的重要动力。 马国川：既然中国社会中目前存在的种种权贵资本主义现象，究其根源，就在于不受约束的权力对经济活动的干预和对经济资源的支配，旧路线和旧体制的支持者要求用强化政府和官员“专政”权力与国有企业垄断地位的办法来扼制腐败和缩小贫富差别，显然只能适得其反。 所以，这些旧路线和旧体制

4、支持者虽然也与大众一起声讨腐败等丑恶现象，但是他们找错了病根，也开错了“药方” 。可是，借助于民粹主义和民族主义的煽动，他们的观点也有一定的影响力。 吴敬琏：这是最值得人们警惕的。如果任由民粹主义和民族主义发展，中国社会就有可能走向一个极端，中断现代化的进程，陷入新的混乱状态。 古今中外的历史证明，不论是“左”的极端主义还是“右”的极端主义，都会给社会带来灾难。中国改革虽然取得了惊人的成绩，但是，中国离建成富裕、民主、文明国家的目标还有很长的路要走。特别是近3年来由于一些重要经济和政治领域的改革迟滞，一些社会矛盾变得尖锐起来。人们由于社会背景和价值观上的差异，往往对于这些矛盾的由来作出了不同的

5、解读，提出了不同的解救之策。在这种社会矛盾凸显、不同政治诉求之间争辩趋于激化的时刻，如何防止各种极端派的思潮撕裂社会，造成两端对立，避免“不走到绝路绝不回头”的历史陷阱，就成为关系民族命运的大问题。 马国川：在不同思想观点的碰撞和交锋中，言之成理、持之有故的理性思考和冷静切磋往往被反击谩骂乃至造谣污蔑所排除，在习惯于用语言暴力取胜的情况下，各种不同诉求都有趋于极端化的势头。 吴敬琏：正如波兰改革派经济学家科尔奈所言，自由而切实的讨论，是改革成功的必要条件。如果目前各种社会思潮能够在理性的平台上充分争论，对于推动中国实现平稳的社会转型，将是很有帮助的。 但是，为什么会出现不同诉求都趋于极端化的情

6、况呢？从根本上来说，是由于在中国社会中积累起许多社会矛盾。中国过去 30 年高速增长的奇迹来源于新生的市场经济制度解放了人们的创业精神，可是近年来靠政府和国有企业“控制力”的加强，中国经济矛盾社会矛盾几乎到了临界点。如果不能靠稳健有序的改革主动消弭产生这些矛盾的根源，各种极端的解决方案就会赢得愈来愈多人的支持。 所以，中国克服社会弊病、避免历史悲剧的正道，在于全面建立和完善市场经济体制。这就是说，要排除特殊利益的干扰，推进市场化的经济改革和法治化、民主化的政治改革，铲除权贵资本主义的基础，并使公共权力的行使受到宪法和法律的约束和民众的监督。除此之外别无4他途。因为近年来中国改革处于停滞状态，所

7、以当务之急，是重启改革议程，切实推进经济改革和政治改革。 马国川：重启市场化、法治化、民主化改革议程，改革大目标或者叫做“顶层设计”确定以后，就要进一步讨论各方面改革的具体内容了。吴敬琏：在经济体制方面，进一步改革的核心问题，仍然是建立和健全竞争性的市场体系，使市场能够在资源配置中充分发挥基础性的作用。 从中国的现实情况看，对平等竞争市场的威胁主要来自两个方面：第一，国有经济对一些重要产业的垄断。第二，政府对市场的过度干预。改革也要从这两个方面着手进行。 马国川：国有经济的垄断，既表现为经济性的垄断，即国有企业凭借由政府倾斜政策所提供的巨大经济实力，压制竞争对手；此外，也表现为行政性的垄断，就

8、是政府利用行政权力保护与自己的利益有关的国有企业（也包括某些本地的非国有企业） ，排除竞争对手或者限制竞争。 吴敬琏：对于第一种类型的垄断，治本之策是继续推进国有经济有进有退的布局调整。目前，各级政府和国有企业控制着过多的经济资源，特别是土地和资本资源，并且把其中大部分投入到盈利性的企业中去，与民争利。这种情况是不正常的。应当坚持 1997 年中共十五大决定的方针，逐步从一般性的竞争性部门退出。 政府的基本职责是提供公共品。目前许多公共品供给出现了严重的短缺。例如，社会保障基金、公租房建设都有很大缺口。这些正是据称5为“全民所有”的国有资本用得其所的地方。多年前就有过这样的建议，应当将万亿元的

9、国有公司股权划拨到全国社保基金理事会，用以归还国家对老职工的社会保障欠账， “做实”他们的个人账户。 近年来，经济学家还提出了一些值得认真研究、择优采纳的好建议。例如陈清泰教授建议实行国有资产的资本化，并将现在滞留于一般产业的国有资本的 30%或许 50%划转到社会保障和其他公益性基金，使国有资产回归到全民所有、全民分享的本性。我赞成陈清泰教授的这个建议。为了实施该建议，可以建立特殊的法定机构来配置和管理国有资本。这一机构负责制定所属基金的运营规则并对它们的运营状态进行监督。还应当要求和督促政府负起责任来，采取一切手段防止一些人利用权力在国有经济的改革过程中蚕食和鲸吞公共财产，避免出现财产初始

10、占有的两极分化。 马国川：由于国有经济原有规模十分庞大，在相当长的时期内，仍然会有相当部分的国有资本驻留在盈利性的领域。 吴敬琏：对于这部分国有企业，除极少数属于特殊行业的企业可以作为特别法人由国家垄断经营外，绝大多数企业都应当改革为股权多元化的公司。它们作为企业，仍应努力做强做大，但它们应当与其他经济成分平等竞争，而不应享有任何特殊权力和得到政府的任何政策优惠。 而对于执政党来说，多种所有制经济的共同发展才是共产党执政的可靠基础，要更加注意不要按照所有制的性质把企业分成三六九等，而要对它们一视同仁。 马国川：这就涉及到了如何全面落实中共十七大“坚持平等保护物权” ， “形成各种所有制经济平等

11、竞争、相互促进新格局”的要求这样一6个大课题了。 吴敬琏：在这个问题上，一方面，要消除国有企业以及某些得到政府官员青睐的非国有企业的垄断特权；另一方面，要实行“非禁即入” 、“非禁即行”的原则，取消对民营企业的歧视性规定。还要教育和支持民营企业家群体抵制个别人结交官府，靠依附权力、依附国企寻租的不良行为。 马国川：消除我国市场中的行政性垄断，也是一个极为重要的问题。和自然形成的市场经济不同，我国现行体制是从计划经济演变而来的，至今仍然保留着“国家辛迪加”的许多遗迹。许多法学界、经济学界的有识之士对我国经济中的行政性垄断现象和反垄断法为何对此无能为力进行了深入的研究，提出了制止这种行政性垄断行为

12、的积极建议。但是这些意见似乎并没有引起有关方面的足够注意。 吴敬琏：完善反垄断立法和加强反垄断执法，是改善我国市场制度必须解决的一个紧迫问题。 公平竞争秩序遭到行政垄断的破坏，的确是当前中国经济面临的一个严峻挑战。这方面的问题变得如此严重，既是由于现有体制存在重大缺陷，也有反垄断不力方面的原因。从反垄断立法方面说，2007 年的中华人民共和国反垄断法虽然保留了有关行政垄断的章节，即第五章滥用行政权力排除、限制竞争 ，但是它只把违法行为的范围限定在“滥用行政权力” ，又把“滥用”的范围限定在“妨碍商品在地区之间的自由流通” ，这就意味着承认一切不涉及地区保护的行政垄断行为的合法性。 7与此同时，

13、对于违反反垄断法的经济性行政垄断行为，是由国家商务部、国家工商行政管理总局、国家发展与改革委员会等反垄断执法机构进行调查处理的，而对“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务的职能的组织滥用行政权力，实施排除、限制竞争”等违法行为的处理办法，却是“由上级机关责令改正” 。 马国川：正因为这样，不少学者都认为，监督政府的行为，防止政府部门滥用行政权力限制和损害市场竞争，应当成为我国反垄断法的主要内容。 吴敬琏：为了制止垄断危害社会主义市场经济的正常运作，除了坚定不移地进行国有资本的布局调整和国有企业的改革以外，还必须坚定不移地进行反垄断的司法改革：第一，修改反垄断法或另立针对造成行政性垄断的党

14、政机关的反行政垄断法 ；第二，设立超越于党政机关之上的反垄断执法机关，不但负责处理经济性垄断案件，还应负责处理行政性垄断案件。第三，由于行政性垄断通常与行政机关的不当行为有关，因此应当修订行政法，授予法院监督政府行为，纠正不当行政作为的权力。 马国川：目前中国经济体制中的问题，不管是经济性垄断，还是行政性垄断，都与政府对市场的过度干预有关。前面的讨论说明了一个问题：经济改革和政治改革密不可分。然而，相对于经济体制改革来说，政治体制改革更加滞后于实际的要求。这已经成为国民关注的焦点话题。人们越来越认识到，如果没有政治体制改革，不但经济体制改革难以深入，而且诸多社会矛盾也无法解决。那么，在政治体制

15、改革方面，中国8需要做些什么？ 吴敬琏：首先应该明确政治体制改革的目标。中国要建立什么样的政治体制？我认为，这里包含三方面的内容：建立法治、推进民主和实行宪政。 法治（the rule of law） ，即法的统治，是一种源于古代、到近代才逐步完备起来的治理理念和治理制度安排。它的最基本的内容有以下三点：（1）法律是决定对人进行惩罚的唯一依据；（2）没有人能凌驾于法律之上；（3）法庭的决定是维护个人权利的最后防线。它和中国人通常所说的法制或者古代法家所说的“任法而治” （rule by law）有根本的区别。 民主制度也有两种基本的类型：一种是 1789 年法国大革命后雅各宾专政时期实行的“激

16、进的人民民主”或“直接民主”制，另一种是 1688年英国“光荣革命”后逐步完备起来的宪政民主制。 “文化大革命”实行的就是雅各宾式的民主。 而中国所要选择的民主，只能是宪政民主。我们知道，宪法是一个国家权力配置的基本章程，而宪政的要义在于，要求任何行使权力的主体都要受到一定的制约，不允许任何至高无上、不受约束的权力主体存在。 马国川：法治、民主和宪政之间是紧密联系，甚至是相互界定的。然而，它们的建立和完善，又不可能一蹴而就。从中国现实出发，从哪里入手进行政治体制改革才是最可行的路径呢？ 吴敬琏：从世界各国实施宪政民主的经验看，结合中国实际，我认9为从法治入手进行现代民主制度的建设，也许是最容易

17、取得成效的。而且，实行法治是现代市场经济有效运转的必要前提，当前人们对于建立法治的要求也十分迫切。 为了建立法治，需要在以下三方面加强工作。 第一，要在全体公民特别是各级官员中树立法治观念。法治观念是当代先进政治文化的一个重要组成部分，是现代社会核心价值的一项重要内容。它不仅与中国“君权高于一切” ， “普天之下，莫非王土”一类传统的专制皇权思想相对立，也与“专政是不受任何法律约束的政权”一类自称的“革命意识形态”有根本原则的区别。它要求树立法律的至高无上的地位，而一切组织和个人，包括执政党和执政党的领导成员，都必须和只能在法律规定的范围内活动，而不能凌驾于法律之上。在这方面，完全有必要进行“

18、一次比较彻底的思想启蒙运动，以解除意识形态的束缚，真正建立起现代核心价值观” 。 第二，建立符合公认的基本正义的法律体系。首先，法律和行政机构的政令都必须符合宪法。宪法的主要内容和功能则是进行权力的配置：它一方面要确立公民的基本权利，保证这些权利不受侵犯；另一方面要划定政府的权限范围，防止政府侵犯公民权利。其次，在法治的条件下，法律必须具有透明性。透明性有以下的基本要求：一是立法过程要有公众的广泛参与；二是法律要为公众所周知。按照现代法治观念，不为公众所周知的法律，是不生效的法律。三是法律应当适用于全社会的一切行为主体、保持稳定和不追溯既往，这样才能使公民对自己行为的法律后果有稳定的预期和安心

19、发展自己的事业。 10第三，实现法官的独立审判和公正执法。独立审判和公正执法是建立法治的一项基本要求，而司法人员的腐败和行政干预是实现这一基本要求的主要障碍。为了消除这种障碍，除了完善制度，主要靠提高法官的素质和加强人民群众的监督。共产党作为执政党，也要通过自己的党员干部对党组织严格遵纪守法和司法工作的合宪性、合规性起监督保证作用。但是，这种监督保证作用只针对人员任命和审判程序的公正性，而不是直接任命官员、干预具体案件的审判和决定审判结果。 马国川：由于政府既是政治改革的对象，又是政治改革的一个主要推动力量，政府自身的改革就成为推进政治改革的关键。虽然现在许多人都认识到政府要改革，但是对于政府

20、改革的目标，争议很多。有人主张加强政府的控制，有人主张“小政府就是好政府” 。 吴敬琏：我认为，这两种观点都有偏颇之处。在我看来，政府改革的目标应该是建立“有限政府”和“有效政府” 。所谓有限政府，是和计划经济下的全能政府（无限政府）相反的政府形态。从经济方面看，市场经济条件下的政府职能范围是有限的，它所掌握的资源限于与公共物品的提供有关的资源，而不能任意扩张。稀缺资源的基本配置者的角色应当由市场去担当。所谓有效政府，则是政府应当在纳税人的监督之下，改善政府的管理，杜绝贪污和浪费，做到低成本、高效率地为公众提供服务。 从当前看，政府改革迫切需要解决的问题有以下几个方面： 第一，确保公民的基本权利不受侵犯。 中华人民共和国宪法和中国政府签署的世界人权公约对人的基本权利有明确的规定。人民群