NGO：夹缝中的希望.doc

1、NGO：夹缝中的希望没有人知道，当下中国到底有多少 NGO（Non-Governmental organization，非政府身份的民间组织，大陆官方也称之为“社会组织” ）。 根据官方的最新统计，截至 2008年底，这一数字约为 41.3万。不过，民政部门承认，登记的 NGO大概只有 NGO总数的五分之一，更有学者认为这一数字只是实际数量的十分之一。出现这一现象的原因是，大陆大量民间组织处于无合法地位的生存状态。 一直以来，大陆不同类型的民间组织，生存难易程度有显著差异，由易到难绘出一条“光谱”的话，依次应为：扶贫与社区发展类弱势人群（如残障人士）慈善救助类环保类教育类边缘人群（如同性恋者、

2、艾滋病患者）服务类公共政策研究和倡导类社会平等与公民权利类。而大致来说，这些民间组织的公益理念可以简单归结为“慈善理念”和“权利理念” ，比如同为环保类的民间组织，其中以慈善理念为主导的就会更靠近光谱的“易”端，以权利理念为主导的就会更靠近光谱的“难”端。 而所谓生存之难与易，一般以两个标准为据：“准生证”之获得的难易，即可否在民政部门注册而拥有合法身份公开活动；有无稳定资金来源供其生存发展。一般而言，无合法性的民间组织在获得相关基金会资助方面也处于弱势。 通观 2009年大陆 NGO的生态演进，最新变化都与这两方面有关：民间组织的“准生证”似乎在某些领域及在某种程度上得到进一步开放，但一些原

3、本不易获“准生”的“敏感领域”的民间组织要获得自身的合法性依然艰难，甚至更为艰难；而 2009年，随着非公募基金会的异军突起，民间组织的经济来源更加多元，其独立性获得进一步提升的可能性不过目前来看，也仅止于可能性。 “准生证”的“选择性放开” 大陆民间组织一般被认为是英文语境的“非政府组织”NGO 的对应概念。在西方，NGO 属于独立于国家体系之政府、市场体系之企业以外的公民社会部门，也因此被称为第三部门；而大陆 NGO实际上不同于西方语境下的公民社会民间组织，不可避免带有转型时期的中国特色。 眼下对中国 NGO成立及活动的官方规定，都基于 1989年 10月中国国务院颁布的社会团体登记管理条

4、例 ，该条例正式确立了以“双重管理”为核心的中国民、司组织监管体制。所谓“双重管理” ，是指任何民间组织都必须同时接受同级民政部门和自身主管部门的双重领导，其中民政部门主管审批登记，主管部门负责日常管理。 寻找主管单位被民间组织戏称为“找婆婆” ，而政府部门抱着“多一事不如少一事”的心态并不愿意“当婆婆” 。因此， “找婆家难”是迄今为止大陆民间组织成立的最大的技术隆准关，也是大量民间组织无法获得合法性的原因。 尽管这种监管体制备受诟病，官方对于相关规定却长期没有放开的意图。只是近年来，民政部对非公募基金会的成立条件有所放宽，即对“涉及社会福利、慈善等内容的非公募基金会” ，民政部和地方民政部

5、门可成为其“业务主管部门” 。也就是说，民政部开始既负责审批，同时也为上述类型的民间组织“当婆婆” 。 而在 2009年 4月，北京市社工委社会办为民间组织开通了“绿色通道”的消息似乎是最新的一个放开信号。据官方宣称，民间组织在此登记报名后， “由社会办协调各部门审核申请材料，无需再自己跑腿找婆家”。 对于广大仍在努力寻求获得合法性的民间组织来说，这一新举措无疑是好消息。不过这样的进步并非适应于所有的民间组织只有那些从事社会福利等传统慈善领域的民间组织才能够享受这样的待遇，而那些维权类的民间组织、服务于同性恋等边缘人群的民间组织面对登记难的问题依然无法乐观。 一位 NGO工作人员告诉记者：“我

6、曾经研究过绿色通道的相关政策，但是我所认识的过去没有办法在民政部门注册的 NGO，现在也没有一家通过绿色通道备案成功。 ” “准入的通道看起来是增加了，但是准入底线没有改变。那些过去没有办法成立的组织，现在依然无法成立。 ”一位 NGO研究者表示。 非公募基金会异军突起 公益理念缺少权利维度 依据民政部门的相关规定，中国的民间组织可以分为基金会、社会团体和民办非企业单位三种类型。 如果说 2008年的汶川大地震让人们看到了民间组织的整体力量，那么，2009 年 7月召开的首届“中国非公募基金会发展论坛”则彰显了民间组织中的后起之秀非公募基金会的异军突起。 “非公募基金会”这一概念出现于 200

7、4年国务院颁布的基金会管理条例 。该条例将基金会分为公募和非公募两种基本形式，前者以公募“聚财”为特征，而后者则为企业家和富人们“散财”开辟了道路。此前，个人或企业想成立基金会的想法因制度的缺位一直无法如愿。 尽管条例在 2004年就已经颁布，但是非公募基金会在数量上的快速增长和活力上的集中爆发却是近两年的事情，特别是“5?12”汶川大地震之后。截至 2008年年底，全国各级登记的非公募基金会达到 643家，这一数字在 2007年底为 436家，其增长势头已经超过公募基金会。 长期以来，内地基金会都带有强烈“官办”色彩，与政府之、司存在千丝万缕的联系，而非公募基金会则与政府之间没有财产上的纠葛

8、，也没有人事上的交错，外界更寄望其资源可以更多流向政府系统未能覆盖的区域和领域，使民间 NGO组织的资金来源多元化，这无疑将在客观上促进民间组织的独立性。 此前，内地的很多草根 NGO因为得不到国内资金支持，只好选择求助于境外基金会，但境外基金会一般都会以“必须按照基金会的意愿和要求开展项目”为条件与内地 NGO合作，其独立性同样得不到保障。 不过，目前大量企业和个人资金是带着“慈善”理念加入非公募基金会行列的，而“慈善”远非“公益” 。 2009 年，民间捐赠设立基金会的热情空前高涨：先是中国玻璃大王曹德旺宣布捐出 38亿元身家成立慈善基金会，后有新华都集团董事长陈发树捐出个人持有的价值 8

9、3亿元人民币有价证券设立慈善基金。前者“将在全国范围内从事助学、救灾、济困、宗教等慈善公益事业” ，后者的首批三大项目包括“兴建 200所希望中小学，为 10万名贫困大学生提供奖学金，为 20万名大学生提供就业培训” 。 再观察其他非公募基金会的宗旨和活动领域不难发现，目前设立的非公募基金会仍扎堆于传统慈善领域，项目内容多为扶贫开发。 “这是一个不容乐观的现象， ”某 NGO人指称， “NGO的服务性、其对弱势群体的关照，以及它对政府职能的补充，这些被高度强调的方面是它的慈善功能。但慈善不等于公益，而公益实践才是 NGO的真正使命。公益即公共利益 ，一定要有权利的维度，尤其在当下的中国社会，它

10、有急切需求，但并不被官方推重，也不受社会资源的青睐。 ” “慈善”与“维权”好比是公益的两条腿，而现在的情况是“一条腿粗一条腿细，有点畸形” ，该人士认为，当维权“营养不良”的时候，慈善的步子也会受到影响，其效果一定是打折扣的，因为它虽能扬汤止沸，却无法釜底抽薪。 北京益仁平中心就是一家以维权为目的的 NGO，多年来为消除针对乙肝病毒携带者等弱势群体的就业歧视和教育歧视，作出很多努力并取得积极成果，特别是 2009年以来，各界的努力终于促使官方改变现有政策：2009年 7月 8日，多年来食品行业对乙肝携带者的从业限制被明确消除；3个月后，卫生部称正在制订指导性意见，将取消入学、就业体检中的乙肝

11、血清学检测项目。 2009 年 11月，该中心的总协调人陆军获得了第五届意大利普里兹国际奖。 即使在这样一个并非高度政治敏感的领域维权。长期以来，益仁平的项目也很难得到非公募基金的青睐。其资金主要来自一些海外的基金会，也有一些来自中国肝炎防治基金会、中国非处方药物协会等专业机构，其资金吃紧的状况并没有随着大陆非公募基金会近年的高速发展得到任何改善。 有 NGO人士悲观地估计，现在的 NGO当中，权利的维度非但没有越来越强，反而越来越弱。当然，如果将以上的问题归咎于“公民意识”的欠缺，显然是有失公允的。 “准生”制度的障碍或许是此类公益组织发展受限最为重要的原因。 民间组织的“国进民退” 因为无

12、法在民政部门登记注册，而开展项目又必须得到一个合法的身份，所以很多分明不是公司的非营利组织只能到工商部门注册为“公司” 。这样的做法为 NGO埋下的隐患，也在 2009年显现出来。 2009 年 7月 14日，北京国家税务局、地方税务局经过历时两个月的查账，认定一家全称为“公盟咨询有限责任公司”的民间组织偷税总计24万余元，并处以总额罚款 142万元在对公盟的处罚中，两局执行了 5倍的最高上限。公盟负责人被逮捕。 7 月 17日，民政部门宣布取缔公盟。 公盟成立于 2005年，是一家以法律研究和个案援助为主要内容的非营利组织，代表“毒奶粉”事件受害儿童的父母多次提起诉讼。 几乎同一时间，北京市

13、公安局和文化市场行政执法总队人员突击检查了益仁平中心的办公室，指责该中心涉嫌非法出版，没收了其多份时事传报，并指令该中心的组织者陆军到总队接受问话。 据 NGO内部人士透露，这段时间内，还有几家 NGO也接到不同程度的罚款通知，但为了日后的安全，这几家 NGO没有向社会公开被检查和罚款的事实。在筹备中华人民共和国成立 60周年庆典前，官方针对非政府组织采取了一系列行动。许多民间组织的活动受到影响，一家民间组织每周进行的讲座活动开始挂牌“休假” ，暂停活动将近两个月。 这些并不孤立的事件表明，大陆官方对民间组织的戒备有增无减，而以公民维权为目的民间组织是其中被重点关注的对象。这一现象被 NGO人

14、士称作民间组织的“国进民退” 。此外，官方也开始加强民间组织的党建。 早在 1998年 2月，中组部和民政部就发出通知，要求常设办事机构专职人员中凡是有正式党员 3人以上的社会团体应建立党的基层组织。社会团体在筹备过程中就应考虑建立党组织问题，业务主管部门或挂靠单位“对应当建立党的基层组织而没有建立的，要帮助其尽快建立” 。两年后，中组部再次发文要求加强社会团体的党建工作。 截至 2008年底，全国民间组织中应建立党组织的数目是 11.2万，已建立党组织的有 5.9万。 2009 年，官方对民间组织党建工作的敦促力度更明显加大。从 10月到年底的 3个月内，多位高层领导多次通过座谈会和通知的形式传达指示，强调要加强社会组织的党组织建设， “要使社会团体能够聚合到中国共产党周围，成为中国共产党领导和整合社会的重要组织力量” 。 （本文在写作过程中先后得到北京市西部阳光农村发展基金会秘书长梁晓燕女士、清华大学公共管理学院副教授邓国胜先生、北京师范大学法学院副教授刘培峰先生、中国公众与环境研究中心主任马军先生和北京益仁平中心于方强先生的大力帮助，另有部分资料引自2008 中国非公募基金会发展报告 、王名民间组织的发展及通向公民社会的道路、刘培峰扩展中的公民结社权 、贾西津民间组织与政府的关系及林尚立民间组织与政治改革：中国的逻辑等，在此一并致谢。 ）