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1、后工业化对“执行者”角色政府的挑战及转变摘要近代政府是建立在政治行政二分的基本框架之上的，政府被设定为执行者角色。政府存在的合法性就是执行政治命令以履行有效管理社会的职能。随着社会进入后工业化进程，政府失灵的现象频频出现。当我们追根溯源思考这个问题时，我们发现其本质原因在于政府执行者角色已经不再适应后工业化社会的治理需求，政府的存在价值已不再局限于“回应”社会诉求的层面。面对社会其他组织日渐强烈的自治行动诉求，合作治理社会的模式逐渐成形，政府的服务者角色意识逐渐觉醒，政府从执行者向服务者的角色转型是从本质上解决政府失灵问题的重要方案。 关键词后工业化；执行者；服务者；政府失灵；合作治理 中图分

2、类号D035.1文献标识码A文章编号2095-8048-（2016）03-0099-08 角色的概念是社会心理学从戏剧舞台用语中借用过来的，美国社会学家米德（R?H?Mead）和人类学家林顿（R?Linton）较早地把“角色”这个概念引入到社会心理学研究领域。社会角色是在社会系统中与一定社会位置相关联的符合社会要求的一套个人行为模式，也可以理解为个体在社会群体中被赋予的身份及该身份应发挥的功能。换言之，每个角色都代表着一系列有关行为的社会标准，这些标准决定了个体在社会中应有的责任与行为。由上可知，角色概念一般用于界定于个体的研究层次，而此处从角色的研究视角来探讨政府，就是指政府被社会组织所期待

3、的扮演角色。或者说，政府预期实现其组织存在的合法性，就必须严格按照社会为其设定的预期角色来规范自己的行为。进一步而言，在政治行政二分的理论假设前提下，政府就被设定为执行政治命令的角色，政府通过对社会的有效管理来实现对此角色的诠释。 一、政治-行政二分：政府“执行者”角色的生成 在工业社会，政治和行政是公共生活领域的主要组成部分，行政从政治母体中孕育而出，随着行政学科的形成和发展，政治与行政的分化日趋明显。政治负责表达国家意志，所以，政治形成了决策者的角色。行政负责将政治的决策具体执行，所以承担起执行者的角色。可以说，正是政治-行政二分才塑造了决策者和执行者的二重角色。在工业社会的治理模式中，执

4、行者角色由政府来具体承担。从政治的视角而言，政府的执行者角色体现在于对政府绩效衡量标准就是能否遵循国家意志、有效率地执行政治所制定的政策。具体而言，国家政治的普遍性诉求是保障社会秩序，为经济发展创造良好而稳定的社会环境。这种政治意志传达到政府并由其具体执行落实，政府通过对社会的有效管理以实现政治意志。因此，政府在履行管理社会的职能时，也充分体现了其执行者的本色。 （一）政府“执行者”角色的理论证成 通过对行政学发展理论的梳理可以发现，从威尔逊确立行政学科伊始，就明确了政府在公共领域中所扮演的执行者角色。威尔逊在谈及行政学的主要研究内容时提到，行政的关键问题就是要解决政府怎样能花费少但是效率高。

5、 1威尔逊显然把行政学放置在了一门技术科学的地位，换句话说，政府的关键职责就是如何加强专业知识、提升技术能力，以保证更好更迅速地执行政治决策、实现国家意义。至于政策是否符合社会现状、是否能够有效解决社会问题、甚至政策的执行可能会加剧社会问题的恶化等等诸如此类的价值层面的问题，都不在行政的考虑范围之内，也不存在行政的职责之内。根据威尔逊这种理念建立起来的政府理所当然的是一种纯粹形式化和专业化的行政机构，它的职能就是执行政治所确定的政策，效率成为这种执行政策活动的主要目标。 古德诺在威尔逊理论的基础之上对政治与行政的关系进行了更加深入的探讨，他认为，两者之间更多的应该是一种协调关系。政府的职责是执

6、行政治决定，在实际的执行过程中有时又会担负起表达国家意志的责任，但是这种表达仅仅体现在具体行政活动的细节之中。当然，国家及立法部门作为表达政治意志的主要机构，名义上只是负责表达国家意志，但是实际操作中它们有时也会执行政策、法规。在这里可以看到，如果说威尔逊是对政治行政二分做了框架性界定的初步工作的话，那么古德诺已经把行政工作如何具体表达国家意志进行了细化的考量，也就是开始思考政治行政二分具体化的实践路径。古德诺在对政治与行政二分的实践方式考察中，虽然观察到并不能对两者进行完全泾渭分明的划分，但是，他仍然只是在二分法的框架之下协调政治与行政的关系，行政的主要任务依然是执行政策。 20 世纪 70

7、 年代兴起的新公共行政运动从表面上来看，是对罗斯福新政之后的行政进行全面的反思，实质则是企图重新解决政治与行政的关系问题。新公共行政运动提出建立起高级文官制度，通过一个法案确定高级文官的地位，增强任命官员数量和民选官员数量。新公共行政运动的实质并没有撼动二分法的基本框架，只是从量化的视角提出了一系列具体的对策，以期望对政治与行政的关系做出策略性调整。80 年代新公共行政走向了沉寂，新公共管理运动的时代开始兴起，新公共管理运动无非也是在权力如何行使的问题展开讨论，只是新公共管理运动选择了不同于新公共行政的路径对政府行政模式加以调整，即借鉴了企业管理的方式运用于政府行政工作中，但仍未脱离二分法的基

8、本思路。 到 90 年代中期，新公共管理运动就受到了尖锐的批判，一种是新公共行政运动再度兴起对其发起挑战，一种是后现代主义对行政的重新解读。然而，这两种理论并未找到合适的行政实践路径，通过对行政学经典理论的分析，从某种角度上而言，西方的理论基本没有脱离过政府作为执行者的这个基本元理论框架。这一点在西方学者们自己的理论自觉反思中也有所体现，在 1946 年，弗里茨?马克斯（Fritz Morstein Marx）主编的一本影响颇为深远的文集式教科书公共行政的要素的开篇中，维格（Jhon A.Vieg）列举了公共行政的三大要素：“（1）与立法部门的有效关系（私人行政中是和董事会） ；（2）行政首长

9、及其幕僚将立法部门制定的政策转化为可执行方案的能力；（3）履行执行职能的人赢得下属支持，以有效实现政策目标的能力。归纳起来，这三大要素就是 execution，administration 与 management。 2这三个词语的意思不是完全分立的关系，但是，它们彼此却代表了不同的意思。第一个词语是指政府遵循国家意志执行的意思；第二个词语包含了行政人员具体执行所应具备的专业技术能力的意蕴；第三个词语则是描绘了政府内部对行政人员管理的现状。通过考察政府的这三大要素，我们可以认识到，行政基本就是意味着政策的执行。 （二）政府在社会管理实践中的“执行者”角色体现 当学者们思考工业社会及其行政的建构

10、问题时，都需要植根于现实的生活世界。同理，威尔逊提出政治与行政二分也是为了解决当时西方党争过程中行政权力被滥用的现实问题，由于执政党的频繁更换从而导致社会的政策也随之变动，民众的生活因此而变得动荡，社会因为党争而陷入不稳定的状态。为了解决政治不稳从而导致社会混乱的现实问题，威尔逊提出了政治与行政由两支不同的队伍组成的思想。 “彭德尔顿法案”则是在解决“党争”问题方面做出了实践安排， 1883 年彭德尔顿联邦文官法成为美国文官制度中实行功绩制的基本法，是美国文官制度由政党分赃制转为功绩制的法律依据，并在现实对政务官与事务官进行了分离，从社会实践的层面确定了政府扮演执行者角色的理论。特别是马克斯?

11、韦伯所创建的官僚制组织理论，为行政实践提供了实体性支持，使得政府的执行者角色在现实的治理过程中成为切实发挥作用的治理力量。 政府充分体现了执行者的本质，即通过专业的技术来有效管理社会。威尔逊曾这样界定政府的职能，所谓行政就是执法为公，也就是具体细化了的事务性行为。 3政府为了行使有效率管理社会的职责，也发展出自己的一套管理社会的思维逻辑。政府为了使得社会能够自觉遵守它所指定的规章制度，工业社会的政府总是非常乐意去自己花费或鼓励兴办学校，通过学校的教育和培训，把这种遵循社会规则的思路转变为上进心、责任心和忠诚度塑造学生。这时政府的社会管理方式已经通过一种潜移默化的形式被社会所接受，政府具有控制性

12、意蕴的社会管理模式和行为逻辑，则以一种合理化的形式呈现出来。政府本身所扮演的是价值祛魅的执行者角色，因此，不能用价值教化的形式来教导社会中的民众按照政府所制定的制度行事，但是，政府通过此种形式使得社会能够顺从政府对社会的规制，政府以价值中立的执行者角色实现了对社会的有效管理实践。 随着社会的发展，政府对社会的管理似乎深入到了社会生活的每个方面，学者对政府“无所不管”的状态也有所探讨。迪莫克认为，政府需要面对民众具体的生活问题，如教育、医疗、住房、食品保障等具体而琐碎的问题。也正是由于此，我们生活的所有方面总是无处不闪烁着政府的影子， “有问题找政府”的观念童叟皆知、无人不晓。 4政府职能的完备

13、性似乎已经让人们看不到政治的踪迹，甚至有了行政国家的说法，可以说，政府成为维持社会运作的必需品。随着社会发展的需要，政府职能也经历了一个变迁进程。从最初的“守夜人” ，仅仅提供简单的公共物品，到无所不包的凯恩斯干预主义的全面复苏。保护职能和干预职能，就预示着政府的管辖范围基本攘括了社会生活的所有方面。说明社会的发展导致对政府的依赖性更强了，政府的管辖范围似乎囊括了社会生活的方方面面。这向我们预示着，政府已经不可能停留在单纯的执行者角色了，政府的执行者角色俨然已经无法有效解决社会问题。 二、后工业化给政府传统角色带来的挑战 在工业社会发展到顶峰之时，也是工业社会已经无路可走之时，一种新的社会形态

14、开始出现。准确的说，丹尼尔?贝尔第一个提出了这个概念，他认为后工业社会是工业社会各种趋势的继续。 5后工业社会成为继工业社会之后的一种崭新的历史时期，为我们带来了截然不同的生产模式、生活方式以及社会结构。最为关键的是，后工业化社会改变了人们之间的社会关系，也正是这种社会关系的改变才带来了社会治理结构的根本转型。后工业化是在工业化之后的另一场新的运动，全球化、后工业化的社会生成了高度复杂性和高度不确定性新的基本特征。 （一）全球化、后工业化背景下的政府角色挑战 目前研究者们已经意识到社会进入了一个新进程，但是有关这个进程的命名还存在争议，后工业化社会是一个较为普遍接受的概念。后工业化意味着我们并

15、没有建成的社会形态，是一个工业社会向后工业社会转型的过程。所以，有关后工业化社会的研究也只能说是对将来的一个预测。一般认为，从 20 世纪 80 年代起人类社会就开始逐渐进入了后工业化的历史进程。网络化是后工业化社会的一个关键特征，网络化意指全球变成一个网络，网络化的概念不能局限在局域网的范畴之中进行理解。网络化意味着没有任何网结存在的去中心结构，从技术上看，目前尚未形成真正的网络结构，即使是也仅仅是网络结构的初级形态。在后工业社会背景中，世界的整体形态是平的，而工业社会的平等是建立在中心边缘结构基础之上的。政府作为执行者享有管理社会的权力，那么政府就是社会生活格局的中心。但是，在后工业化社会

16、的网络化结构中，人们的生活实现了实质的平等，每个人都既是信息的发布者又是信息的接受者，政府和社会的信息对称足以撼动政府的中心地位，因为，信息的共享使得政府丧失了对社会进行管理的优势。当政府与社会以平等的姿态共同开展社会治理时，政府已经不能以照章办事的模式来强行要求社会必须遵循它的管理。政府执行者角色存在的根基就是依据规则管理社会，存在基石已经不再牢固，政府的执行者角色扮演也就不再适合后工业化社会的背景。 人类社会处在从未经历过的后工业化和全球化进程中，跨国企业和国际组织的崛起都体现了一个共同性，就是全球化的兴起。全球化是不同于资本主义世界化的进程，从脱域化意义上看，资本主义世界化与全球化是形似

17、的，资产阶级的民主理念等普世价值征服了全世界，称之为资本主义的世界化。全球化不是从属于“征服”的需要，不是把资产阶级历史形态和制度通过暴力、资本征服的方式将其强加于全世界。全球化是对多元文化、差异的包容，承认差异、承认多元性，由追求同一性到承认多元化，是话语的转向。早在 20 世纪的 60、70 年代时，思想家们就提出了这个理论的转向，最为典型的体现就是差异承认思潮的兴起。马克思认为可以通过斗争战胜差异，黑格尔论证了调和差异。而哈贝马斯已经开始了话语的转向，提到了包容差异，哈贝马斯在承认差异的前提下，论证了主体的选择和包容他者的思想。然而，包容差异、多元化与执行者的同一性和一元化的基本特征是存

18、在张力的，执行者角色的政府要求制定统一标准来衡量现实生活的是非。但是，承认差异就意味着没有恒定所有人行为的统一性标准，而是要根据实际社会场景进行灵活的判断，显然这种行为方式与执行者的行为思路是不相符的。 后工业化和全球化社会呈现出高度复杂性和高度不确定性特征。随着目前人们的全球化流动和虚拟网络的出现，人类从陌生人社会进入了匿名社会。因为，随着各个国家人群的大幅度流动，每个地区的文化认知和社会体制有所不同，一个地区的身份在其他地区就不再具备意义，长此以往人们的身份标志就逐渐被取消了。网络则改变了人们的沟通模式，人与人的沟通进入了一个匿名交流的时代。进入后工业化时期，社会的流动性区域越来越大，距离

19、的“近与远”增加了社会的不确定因素。 “生活在完全陌生的地方意味着处于麻烦之中因而它需要机灵、活络、机敏或勇气，需要学会别的地方用不着的陌生的清规戒律，需要通过危险的尝试和常常是代价昂贵的错误来掌握它们。 ”6而之所以是“危险的尝试” ，其根本原因就是后工业化的高度复杂性和高度不确定性特征的凸显。 （二） “执行者”角色政府不适应高度复杂的社会特征 从 20 世纪后期开始，人类从工业社会进入了后工业化社会，社会的高度不确定性和高度复杂性特征凸显。社会不确定性因素的激增使政府事务日益增多，随着政府职能的扩张，政府不再是有限的政府。由于社会上各个阶层、群体、个体，其利益和偏好不同，他们之间的矛盾甚

20、至冲突时有发生。如果指望设计一套包罗万象的政策、计划、方针，就可以兼顾所有阶层、群体、个体的利益的偏好，化解他们之间所有的矛盾和冲突。不仅绝无可能，甚至有出现“恶法”的风险。加之社会各阶层的利益矛盾冲突日益复杂化，导致各类公共突发事件层出不穷，国家安全、社会稳定、人民安居面对着极大的挑战，面对这些民众最关心最现实的问题，政府总是疲于应付而回应性不足。事实证明，引发重大社会政治影响，造成损失巨大的突发事件绝大部分都是由于私人领域方面的政策首先出了问题，再加上政府规制疏漏，从而导致了对社会造成极为恶劣影响事件的发生。产业革命和科技革命给人类带来了由于实践异化而产生的负面后果全球生态环境的日益恶化和

21、人的个体心态的严重损害。 7 高度复杂性使得政策的滞后性更为严重，面对变化的社会，政府没有可以对照执行的预期制定的政策法规。政治决策就是对民众意见汇总和提炼，行政执行的则是践行政治制定的政策方针。民主是为了阐述民众参与社会治理、享有社会权利的形式，民主起源于希腊的城邦管理，指拥有公民权的民众对每一项社会事务都有管理权和决策权，这是古典民主的概念，是古希腊对于民主的解释。但是，在国家主义的社会治理模式中体现了民主的一种新的概念，意味着公民及其组织有权利要求和监督政府尽职尽责地管理每一项社会事务，同时有能力追求权力、财富和承认等个性化的价值。 8在这种民主观念的认知之下，政府被视为理所应当的社会管理的唯一主体，政府对社会管理的具体体现为供给公共服务，执行公共政策。 福克斯和米勒的循环民主提到，社会的问题先转化为政策问题才能进入决策，经过复杂的决策程序中形成法案，成型的法案再交给政府去执行。 9在这个循环圈中，产生了社会问题解决的时滞性。不仅如此，还要考虑两种情况：第一种情况是不是所有社会问题都转化为政策问题，一般而言，问题比较严重或者具有较大范围的普遍性，才会转化为政策问题，然后进入决策者的视野，才为这个社会解决寻求政策方案。第二，