完善全口径预算审查.doc

1、完善全口径预算审查现代预算制度是国家治理体系和治理能力现代化的重要制度组成。预算法治化，是全面落实依法治国的突破口，也是推进国家治理体系现代化的主阵地。本期前沿视点栏目，围绕地方人大如何贯彻落实监督法、预算法，完善预算审查制度和机制、推进公共财政和预算民主法治建设等问题进行探讨。 预算不全 公开不够 党的十八届三中全会决定指出， “财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障” 。近些年来，浙江省各级人大及其常委会在贯彻落实监督法、预算法等相关法律法规方面积累了哪些经验。 第一，审查制度逐步健全。浙江省人大常委会于 200

2、7 年出台了省级预算审查监督条例 ，各地市纷纷出台市级预算审查监督条例或决定，部分地市还出台政府投资项目监督办法、部门预算审查监督办法。 第二，审查范围逐步扩大。不断完善对一般公共预算、政府性基金预算、社保基金预算和国有资本经营预算的审查监督，探索对部门预算、政府投资项目的实质性审查，并开展政府性债务、财政专项资金使用管理情况调研，强化对全口径预算的审查监督。 第三，审查实效逐步增强。积极创新监督手段，加强预算工委机构建设，强化部门预算、政府投资预算的审查监督，探索建立市人大常委会审议表决机制，并通过人民恳谈、听证会等方式，扩大公众参与，强化了预算审查效果。 第四，审计监督和绩效监督逐步强化。

3、注重发挥审计部门作用，开展对重点部门、专项资金、投资项目的审计监督，督促审计发现问题的整改，促进财政规范化建设。深化绩效监督，推进预算编制绩效目标申报、绩效评价等工作，不断提高财政资金使用效益。第五，预算公开逐步推进。根据政府信息公开要求，提交各级人代会审查批准的“四大预算” 、部门预算、决算和“三公”经费都已经在相关媒体上进行公开。 不可否认，由于各方面的原因，人大审查批准政府财政预算“走过场” 、 “走形式”的问题和弊端在一些地方依然存在。您认为，目前地方人大全口径预算审查监督存在哪些问题。 一是预算编制体系仍不健全。根据新预算法规定，各级政府的全部收入和支出都要纳入预算，并确立了“四大预

4、算”体系。但是国有经营资本预算编制内容过于简单，只有国有企业当年上交利润及安排使用情况，并不能反映国有企业经营情况。部门预算资金来源中还有专户资金、上年结转资金，这些资金并未纳入“四大预算” 。此外，转移支付预算、政府性债务计划尚未编制，与全口径预算要求相比仍有较大差距。 二是预算审查机制仍不完善。从预算审查的实践来看，人大及其常委会并没有分项审查批准的法律授权，实际上只能就整体预算草案的同意与否行使审批权，即使预算草案局部的不合理，也只能提提意见。同时，预算法对预算被否决以后的相关措施没有规定，使得预算审批权只能是被动的同意权。财经委初审代替了代表审查，虽然也吸收部分人大代表参与初审，但代表

5、发挥作用非常有限。人代会期间预算审查往往流于形式，人大代表即使提出关于预算调整的建议，也难以落实。 三是预算公开程度仍不透明。目前的做法是，部门预算往往只在部门各自的门户网站公开，公开的预算趋向碎片化，并且公开的部门预算是根据财政部门的统一格式编制，公开内容比较粗，不利于吸引社会公众的关注。 四是公众参与程度仍待提高。各级人大常委会在预算审查中虽然积极吸引公众参与，但公众参与预算协商的平台仍然不够多样，特别是网络手段的运用较少。 配套制度要跟进 “十年磨一剑”的新预算法已经于 2015 年 1 月 1 日开始实施，意味着我国预算制度向着公开、透明、民主迈进了一大步。目前，为了更好地推进新预算法

6、的落实，建立健全预算制度体系，您有什么建议。 制定新预算法实施条例等配套制度。首先是要出台新预算法实施条例。其次，制定相关财政管理法规与规章。根据预算法的规定，除了一般公共预算，其他预算的收支范围由财政部另行规定，一般公共预算与政府性基金预算之间界限不清晰，因此急需出台相应法规与规章，按照全部政府性收支纳入预算的要求，对其他预算收支范围进行明确。制定出台转移支付和政府性债务管理等相关制度，确保各级政府能编制符合要求的转移支付预算和政府性债务计划，并将政府性债务收入和支出纳入预算管理。再则，完善部门预算、政府投资预算等专项法规与规章。各级财政部门编制“四大预算”的时间、要求、资金范围、格式、审批

7、程序都不一样，急需进行统一规定，提高预算的科学性和合理性，为公开接受监督奠定基础。 预算监督是人大监督的“牛鼻子” ，如何进一步完善人大预算监督制度，提高预算监督实效。 一要完善预算审查监督办法。针对预算审查的各个环节，要进一步完善审查程序，扩大人大代表和社会公众的预算参与度，让预算安排更加反映民意。考虑到实际情况，不可能对预算进行大规模深入审查，探索在初审阶段由地方人大常委会对部门预算、投资预算进行审议表决，表决通过的部门预算、投资预算才能提交本级人代会，促进初审权的落实。 二要完善人民代表大会议事规则。人代会期间，要建立预算修正案制度，让人大代表通过一定方式对预算草案提出关于局部修正的议案

8、，并列入大会议程。在表决环节，要建立预算否决之后的补救措施，使得否决预算成为可能。 三要制定部门预算等专项审查监督制度。新预算法规定，省级以下各级政府预算在人代会召开前 30 日提交人大常委会进行初审，但从实践来看，对部门预算审查需要更长的时间，需要推动财政部门更早编制部门预算，并于 10 月份就提交当地人大常委会，确保有足够的初审时间。因此建议地方人大常委会专门出台部门预算、政府投资预算等制度，对部门预算、投资预算编制的时间、初审、公开听证、审查意见落实、表决程序等作出明确规定，推进预算实质性审查。 公开透明 民主决策 不少人提出，预算管理法治化，除了完善的预算法律制度体系，还需要建立一整套

9、预算审查监督的机制，来保证预算的公开透明、民主决策。对此，您有什么建议。 针对预算管理法治化的问题，我认为：一要强化全口径的预算审查。从地方人大角度来看，为了推进实质性预算审查工作，重点要加强对部门预算、政府投资预算等配套预算的分项审查和审议表决，提出修改意见，督促落实，促进预算编制科学化、合理化。 二要强化对政府性债务和国有资产的监管。将政府性债务分类纳入预算，编制年度资产负债表，实行债务总额控制，建立预警、评估机制，优化存量负债，严控增量。加强对未安置过渡费、未付工程款、未安置拆迁房等政府或有负债的监督，做到底数要清。深化国有资本经营预算审查，深编、细编国有资本经营预算，实现从国有资本经营

10、收益监督向国有资本经营情况监督转变，并与政府性债务、政府投资项目监督相结合，探索加强对国有资产的监管。 三要推进预算编制的细化、规范化。要求“四大预算”根据预算法的要求细化到款、项，部门预算细化到具体项目，尽量减少切块资金和预算资金的二次分配。 此外，健全部门预算预期绩效目标申报机制，让部门在申报项目经费的同时，就提出预期绩效目标，强化部门绩效预算观念。 预算看不懂，审议时间不够，专业人士不足。预算监督面临的这三只“拦路虎” ，常令人大对财政预算束手无策。特别是预算审查力量不足，往往让人大对预算监督陷入“心有余而力不足”的尴尬境地。 预算审查力量必须更上，要建立全方位的审查队伍体系。 一要着力

11、健全人大常委会全面参与预算审查的机制。要改变预算审查仅仅是财经（预算）工委责任的观念，充分发挥其他专委熟悉对口联系部门工作的优势，参与相关部门预算的审查，促进人大常委会工作监督与预算审查监督的结合，提高监督效果。建立预算审查专家委员会，吸引有预算知识或专业技术背景的专业人员参与预算初审，为人大常委会提供专业的审查意见。 二要切实发挥人大代表的主体作用。在预算初审、执行监督、绩效监督等过程中注重吸收人大代表广泛参与，发挥人大代表专业小组的优势，对预算进行审查。建立人大代表预算信息沟通机制，定期向人大代表报送预算草案、预算执行情况、决算等信息，让人大代表充分了解预算信息，保证人大代表的知情权、知政

12、权，提高参与预算审查的积极性。三要充分发挥审计监督和绩效监督作用。提高资金使用绩效是预算审查的最终目标，要通过决算审计和绩效评价，对预算执行情况进行综合评价，将评价结果作为人大常委会审查批准决算的重要依据；同时要将绩效评价结果应用于下一年度的预算编制，促进预算编制的不断完善。四要广泛发动社会公众参与。积极利用预算听证会、民主恳谈会等载体，借助报纸、网络等多种媒介，充分了解民意需求，完善预算安排。每逢年底， “突击花钱”的现象常常成为舆论批判的靶子。这其中一个重要原因就是预算不透明。对此，您是怎么看待的。 新预算法将公开透明预算的观念转变为了法律制度，这是一个重要的进展。对于地方而言，首先要认真

13、落实依申请公开的规定，让关心预算的人民群众能深入了解预算的具体内容，推进公众监督工作。其次，推进预算公开内容的细化。除了报送人代会审查的“四大预算”要按规定公开，更为重要的是推进部门预算、专项资金和投资预算的细化公开。三是探索建立预算公开回应机制。进一步完善公众网络参与，不断健全政府预算信息公开平台，通过设立预算微信公众号、网络互通平台等方式，加强互动交流，及时回应公众呼声，形成监督合力。 另外，预算初审、预算审查批准、预算执行监督、决算审查环节要做到全过程审查。人代会期间，要恢复口头听取市政府关于年度预算草案的报告，并安排一定时间专题对预算草案进行审议，充分听取人大代表的意见。各级财经（预算）工委初审时，应按代表数量比例邀请代表参加初审会议。同时，允许人大代表通过一定方式对预算草案提出关于局部修正的议案，依法履行审查职责。要建立对部门决算的审计和绩效评价机制，财政绩效监督部门做好重点部门重点项目经费的绩效评价工作，并将审计报告和绩效评价报告提交市人大常委会，作为决算审查的依据。同时，为了强化监督刚性，可由人大常委会在审查批准财政决算草案之前，对重点部门决算进行审查批准，提高决算审查的实际效果。