汶川震后灾区重建模式调查.doc

1、汶川震后灾区重建模式调查Wenchuan 家。 “5?12”地震周年时，国内多家媒体和互联网站不约而同做了同样的调查：震区的居民，最大的需要和心愿是什么？绝大多数人给出一个字的回答：家。 2010 年 5 月，四川青川县，东河口村地震遗址。 2008 年中国政府和军队高效的震后救灾，令外界惊叹。但在西方媒体眼中，真正的挑战来自灾后重建：四川达到“四个美国州”的受灾面积、 “比北欧五个国家人口总和还多”的受灾人口，令重建工作之浩大复杂的程度在世界范围内都屈指可数。 大规模的灾区重建，对于中国大陆而言，并非有丰富的现成经验。1976 年唐山大震后，鉴于当时政府贫穷的家底，重建工作只能量力而行，基础

2、设施快到震后 10 周年时才认真开始重建。或从此次“5?12”后的震区重建开始，中国式震后重建经验才真正形塑。可以确定，这个重建模式中最具中国特色的部分仍是举国体制，即以举国之力援建灾区、由政府全面主导统筹重建规划和实施。 在这样的体制下，两年来，震区的重建成就和速度的确令人瞩目，美国时代周刊于早前将其与海地震后重建对比，称中国的重建模式自有优势。 不过，在具备成熟灾后重建模式的国家，重建中一个重要的规定动作是密切关注重建中出现的问题，积极与外界交流经验教训，实时作出调整修正。这也是本刊在“5?12”地震两周年之际赴震区调查并做专题报道之目的所在。调查发现，目前在震区重建中，的确出现部分问题，

3、这些问题或者由重建模式中的“短板”导致，或者其原因与重建本身无关，是大陆长期以来基层社会和行业失范导致的“习惯性伤害”所致，而“重建”远不是次性完成的动作。 四川安县秀水镇天竺村九组村民们的新居整齐地排列在夕阳里，卷闸门闪着光。李兵的房子却只起了一小半，孤零零撂在地里，砖垛间长起了荒草。因为贷不到款，修不起房子，李兵已经举家出外打工。 2010年 5 月，四川青川县，东河口村新址。 “5?12”地震中，李兵的住房垮塌，住在自家搭的窝棚里。由于天竺村纳入了城镇规划，按照国家政策，他可以得到 1.6 万元的补助。按照当地的房屋造价（约每平方米 800 元） ，他的三口之家安居房面积应为90 平方米

4、，加上每人 5 平方米的后房，总造价在 8 万元左右。如果能够得到信用社最高 3 万元额度的贷款，也尚需自筹 3 万余元。 但由于缺乏抵押和担保，李兵没有得到信用社的贷款;由于房屋尚未修好，也不能全额领取国家补助，他只能撂下半拉子的房屋出外打工筹钱。 李兵的情形在天竺村不是孤例。八组组长刘志称，确实有少部分村民因为缺乏资金而没有修建安居房。 在地震灾区其他地方，也存在灾民修不起房的情形。志愿者高圭滋称，今年 3 月，他在绵竹市拱星镇红旗村看到，全村有七户左右修不起房子。 尽管中央下拨了数千亿震后重建资金，对口援建和社会捐助也对灾区巨额投入，国务院屡次要求将灾民的生活和安居放在第一位，但现实中，

5、在各级政府的强力主导下，重建资金的主体部分投向基础设施建设、公共服务设施和城市规划改造，落实到每个灾民头上的资金不足以使他们摆脱地震的沉重损失。 中国政府强大的组织能力以及以举国之力援建灾区的激情，为海内外瞩目，在“重建家园”的温馨宣示下，灾民和当地政府成为关系模糊的受灾整体。然而，在重建规划和具体实施中，却开始出现利益冲突和困境。 首先，由于重灾区普遍进行了大规模的城乡规划改造，灾民个体利益在震后的沉浮，取决于是否被纳入了当地的城市改造或农村产业调整规划，以及在规划中经历的产权和利益调整。 2010 年 5 月 10 日，重建后的汶川水磨羌城。 国务院汶川地震重建专家组成员、清华大学教授尹稚

6、称，这些规划的现实后果往往是剥夺了民众利益。面对规划调整，受灾民众处于被动地位，也产生了不同群体之间大量的矛盾。 其次，政府拨款和对口省份 1+1 援建的模式相结合，形成了极为强势的组合，得以大规模地推进灾后重建。但是权力、资金在非市场状态下的行政组合，形成了投资和收益的分离局面，导致重建项目失去成本控制和效益核算，出现盲目和浪费，重建进程呈现出某种虎头蛇尾的特征。 此外，参与灾后重建规划的学者指出，重建之初，国务院提出了“政府主导，社会参与”的模式。实际上，社会力量的参与在取得进展的同时，仍然受到种种限制，基本上停留在捐献钱物的阶段。即使是有着成熟参与公益模式的跨国公司，仍然主要借助大陆官方

7、背景的慈善机构介入援建。 重建之初兴盛一时的志愿者组织，眼下相继淡出，各类建筑、法律、卫生、教育专业人士，在灾区服务中处于边缘化或依附地位。即使是中央和地方政府聘请的重建规划专家，在参与规划中也感到障碍重重。 2010 年 5 月 22 日，汶川新貌。 更值得关注的是，在灾区农村的安居房建设中，在政府的集体土地流转政策之下，普遍实行的宅基地换农房的联建方式，实际上成为全国范围内最大的一次耕地占补平衡以及宅基地流转试点。加上农地的流转，客观上产生了大量的失地农民。这些农民的将来，取决于城市化的前景和灾区产业、环境的转型成败。他们的长远利益得失，也许同样应该被纳入对灾区重建成败的评判体系。 贷款难

8、题 李兵同组的邻居们，大多按照 2-3-3 的模式自建了住房，即 1.6 万元的国家补助加上援建方给与的 3000 元进度奖金，再加上信用社贷款和自筹。由于家底有限，贷款成为村民们最困难的事情。 刘志介绍，组里的统规房，一般每户村民的贷款额在 2-4 万元之间，另外的自筹部分，三口之家第一批为 3 万元。 一位年长的村民向本刊记者介绍，当地修房子的工价达到 180-200元每平方米，2009 年“5?12”周年期间，因为有传言称国家不再投钱重建，引起了物资哄抢，水泥价格暴涨到近 600 元一吨，此后回落到 400多元一吨。由于沉重的建房负担，他们开始借私人的钱，后来求人托关系，好不容易才贷到款

9、。由于贷款的问题，在村民中间引起了多次骚动。对于以宅基地换房的村民来说，由于超出国家规定的人均 30 平方米以上的面积需要补差，每户村民也需自筹数万元。 据了解，农村灾民自建房贷款的途径，一般包括抵押贷款、担保贷款和多户村民联合互相作保等。一些缺乏抵押物和担保的村民因此得不到贷款。 北川县城的居民们如今居住在永兴板房区内，日前填了贷款申请表格，贷款由政府统一管理投入安居房。一位女居民称，因为审查方认为她还款能力不行，没有接受她的贷款申请。她担心，将来分配安居房时交不起房款。 汶川城区一期安居房阳光花园的住户们，虽然是拆迁置换，由于需要对超出原住房面积的部分补差价，同样面临资金困难。汶川县震后重

10、建拆迁安置办副组长高虹介绍，政府对此出台政策，80 平方米的房子可以先交 50 平方米的房款，剩余款项陆续结清。本来要求在今年 5 月 12日结清欠款，但仍有部分居民未交。 “安置办问我怎么办，我说先不要催，”一个灾民说。 汶川县威州镇七盘沟原国营玉砂厂、磨料厂的一部分职工，在震灾后发现自己面临身份尴尬：作为破产企业下岗职工，他们的房屋不像城市居民那样处于城市规划带以内，可以享受置换;又不像农民那样可以出让宅基地，换取联建或统建住宅。领取户均 25000 元的国家补助之后，他们面临买房的资金困难。 高虹介绍，贷款问题是安居房建设中的难题。由于银行贷款政策严格，政府拿不出风险担保金，虽经多次协调

11、，仍然无法满足类似七盘沟下岗职工这样困难群体的贷款需求。对于汶川县农房，广东方面从捐建资金中抽取 7-部分，放到信用社作为贷款风险金，保证每户农户可以贷款 2 万元。对于居民，县政府也对援建方提出过类似政策，但援建方已经没有足额的资金。 相比于众多投资数亿或几十亿的大项目“不缺钱”的情况，国家和对口援建省份对于每户灾民的建房补贴和奖金相加是固定的 2 万余元。国务院关于支持汶川地震灾后恢复重建政策措施的意见中，把“城乡居民倒塌毁损住房”的重建放在首要位置，并要求“各级政府要调整财政支出结构，加大农户住房重建资金投入力度” 。但实际上，灾民房屋重建的资金，各受灾地区依赖中央财政和对口援建省份，并

12、无自行投入。根据四川省统计局的报告，2009 年全四川城乡住房建设项目共计 270 个，估算总投资 2240.4 亿元，占当年全省灾后恢复重建估算总投资的23.9%。 由于没有灾害保险和基金会担保贷款，相比于震灾救援模式成熟的日本或台湾地区，大陆地震灾民的建房筹资渠道相对单一，一旦震后遭遇病痛等祸患，更难以从受灾中复苏。 都江堰聚源中学遇难学生家长张晴，孩子遇难后，丈夫得了肾炎，做了手术，花了 10 余万元，报销额不到一半。张晴家的房子填了重建申请未获鉴定通过，只得到加固维修费用几千元，自己找人勉强修了房子，用的都是孩子遇难的赔偿款。由于房子简陋，却又是靠近铁路线，容易被外地人看到，在地震两周

13、年之时，张晴接到村里的通知，要求栽树遮住房子和刷围墙。 规划决定利益 七盘沟是多家国有企业聚集的厂矿社区，居民 3000 多人，分别居住在 5 个小区内。地震中，这些小区房屋有的严重损毁需要重建，有的严重破坏。根据汶川县城规划，有 3 个小区在规划区内，可以享受拆迁安置，另有 2 个小区的几幢楼房，虽然纳入了远景规划，却不在近期规划范围内。面对厂区对面修建的紫霞园，他们没有拈阄选房的资格。 一位下岗工人对记者表示不理解：震后安居为何变成了拆迁安置？一样受灾，却要取决于是否处于城市规划拆迁范围内。 高虹介绍，参加广州援建方统建的安居房的两个条件是在规划区内和属于政府用地项目。对七盘沟厂区政府最初

14、并无规划，只提供国家补助让职工重建，职工们要求国家安置，屡次上访，今年 4 月 28 日经县委书记召开现场办公会议，决定拆迁安置。但七盘沟社区负责人称，此后政府又下发通知，让每户前往领取国家 25000 元的重建房补贴，没有提拆迁安置的事情。 而处于规划拆迁范围内的居民，另有一番担心。都江堰震后城区规划规定，在主城区内不得新建和重建民房，一律修建旅游和商业设施，该市规划局局长屈军称，有 8 万居民需要搬出一环路。一些原来地处市中心的民房，震毁之后不允许原地重建，只能选择异地安置，安居房建设集中在二环路附近以及三环路内的“新市镇” 。一些处于一环路内的居民住房，被评估为危房需要拆除的，按照规划不

15、能在原地重建，只能置换新区 70 平方米的住房，超过部分要补差价，这一政策引发的争论从现实中一直延续到网络上。对于原本拥有商业铺面的居民来说，受到的损失就更大了。 都江堰市二环以内的原青城纸厂宿舍楼，因地震严重损毁。但一部分职工由于担心不能原地重建、会被迁出二环，所以一直没有拆除危房。2010 年 5 月， 凤凰周刊记者看到，一幢靠近厂区马路的宿舍楼，二楼被地震震残的墙壁门窗依然如故，未曾维修加固亦未拆除。日前政府安排厂区居民可以参与二环路附近的安居房社区摇号，矛盾才得以平息。 汶川县城在地震后进行了大规模的重建规划，许多居民的住宅和商铺面临拆迁，且是搬迁到较远地段的安居房社区。广东援建方工作

16、人员介绍，经过 2009 年的地毯式安全考察鉴定，汶川县城区房屋受损程度重一中一轻各占三分之一，真正需要拆除重建的只有三分之一，其他住房的拆除与否取决于未来的城市规划。两年之间，城区的拆除面积已经达到 60 万平方米，重建指挥部人员称，这是一个在平时十几年也完成不了的任务量。 高虹解释，为应对地段矛盾，汶川县将县城分为一、二、三级地段，从较优地段拆迁至次等地段，可以享受 1.2 的面积置换比率。同时，保证原处于主城区的居民在靠近主城区的安居地段分配房屋。汶川县重建指挥部拆迁办主任席传江介绍，起初对于商铺门面采用货币补偿，由县拆迁办邀请非本地注册的评估公司，由广州援建方比选，确定入围名单，由评估

17、公司对铺面价值进行评估，一级地段商铺评估价格一般在 6000 元每平方米，二级地段则为 4000-5000 元每平方米。 根据记者了解，汶川县城二类地段商品房的售价眼下超过 2000 元每平方米。货币补偿政策引起了居民强烈反应。席传江介绍，此后考虑到门面是一些居民的生活来源，政策进行了调整，决定在县城中心区修建3 万余平方米商铺，其中部分用于拆迁户的商铺置换，以前领取了货币补偿的商户，亦可退回补偿款进行商铺置换。本刊记者得知，这种调整与国务院专家组的建议有关。 席传江称，汶川的住房安置和商铺评估、置换政策，在地震灾区是相对规范的，而周边县市有对商铺拆迁实行政府定价的做法，容易引起争议。 尹稚说

18、，个别灾区城市重建规划的实施效果，是比较廉价地置换了老百姓的财产，实际是把以前的拆迁矛盾转化为震后重建问题，利益矛盾仍然存在。尹稚说，他在灾区没有看到能达到原房产价值的补偿标准，一般都会偏低。对于城市中心和郊区地带的差异，考虑得很少。一些地方的拆迁政策不能得到民众认同，处于僵持状态。专家组担心，如果安居房都建在郊外地区，事后会导致这个地区整体城建形态的畸形发展。 对于老北川县城的居民们来说，县城的异地重建，更使他们在政府规划面前失去了任何话语权。 曾经在北川县城拥有 7 个三楼一底的门面房的文孝泉，在震后之初，曾经希望在新县城得到门面。但在新县城的规划中，居民安置小区没有门面房的设计，和主要的

19、商业大街也相距甚远，文孝泉的希望不可能实现，只可能购买或租用门面。灾民们被倡议将在老城（理论上仍然存在）的物权，捐献给红十字会，而普通居民并未积极响应。 凤凰周刊记者了解到，两年的重建进程中，各地都出现了政府主导的规划与灾民之间的矛盾，而各地也由此在具体安置政策上进行了微调，不过借震后规划解决震前拆迁课题的路数并无改变，矛盾依然存在。 1+1 模式得失 震后重建之初，面对当地的资金困难，国务院出台了由对口省份 1+1援助受灾县市的政策，即援建省份必须在三年内拿出每年财政收入的百分之一支援震区建设。这一模式被认为是极大地体现了举国体制的优越性，成为灾区快速重建的关键。 两年过去，这种模式在决定性地促进了灾区建设的同时，也显现出缺陷。 一位在青川参与安居房重建的志愿者发现，震灾之初，援建方指挥部手中掌握了大量资金，又急于发放。由于援建资金本身是无偿的，其投放在当地产生的社会效益与援建方基本无关，而工作人员又离乡背井，不愿意在艰苦的当地长久待下去，倾向于快速安排掉投资项目而非切实考虑其投资效益，因此在审批当地政府的项目申请上非常随意，导致投资规模过大，任意一个学校投资都在千万元以上，比如当地一个镇中学投资达到 7000 万元。根据四川省统计局的报告，灾区投资在 2009 年达到高峰，2010 年则全面回落。 在这种背景下，出现了映秀的“天价博物馆” 、北川中学投资两亿元