武汉城管“柔性执法”新政.doc

1、武汉城管“柔性执法”新政相对于强制性执法，柔性执法注重运用多种手段来引导行政相对人行为，促使相对人选择最小成本的行为方式。武汉模式的成效和局限并存，仍有继续完善的空间。 一提起城管，大家就觉得是暴力的代名词，但在中部最大的城市武汉，却悄悄掀起了“城管革命” ，其柔性执法手段引起各界广泛关注。 以近期当地媒体的报道为例。2 月 28 日， 城管招聘招来富二代、白富美 ；3 月 1 日， 江城首次开通网上“城管聊天室” ；3 月 14 日， 城管“小鲜肉”充当马拉松陪跑兔 ；3 月 16 日， 城管助力拆除社区“孤儿”广告牌这些做法都让人耳目一新。 其实，武汉的探索并非刚刚开始。整整 5 年过去了

2、，如何评价柔性执法的价值呢？ 柔性执法“36 计” 相对于强制性执法的单一性、僵化性和机械性，柔性执法注重运用多种手段来引导执法对象，给其一定的灵活度，既体现了现代法治理念，也体现了全心全意为人民服务的宗旨。从实践中看，武汉城管的柔性执法创新主要表现在以下方面： 女子执法。女子执法之所以是柔性执法手段，是因为与强制执法相比，女子执法队员具有耐心、精细及善于沟通的特点，采用微笑、 “帮忙”、劝说等方式进行柔性执法。这一执法方式由江岸区执法大队创建。江岸区城管执法大队创建的“美女城管队” ，共有队员 24 名，其中新队员22 人，都是公开招聘而来。这些队员身高在 1.60 米以上，年龄 25-30

3、 岁之间，大专学历，有亲和力，发挥女性亲和力强、耐心细致的长处，进行文明执法。 卖萌执法。江岸区城管局在执法过程中采取举牌宣传的手段，警示语言采取了网络流行方式，被称作“卖萌执法” ，此后，这一方式被迅速推广，比如， 城管手册配有漫画进行“卖萌” ，城管队员扮熊猫执法。“卖萌”执法或举牌执法的实质是，从宣传和劝导入手，尝试直观地表达执法意图，从而让执法对象和群众认可城管执法。 眼神执法。在“卖萌执法”之前，武汉城管已经广泛使用了“眼神执法” 。武汉市城管局开展大排档占道经营专项整治活动，但要求只能采取宣传、劝说的方式。因劝说、宣传无效，迫于无奈的洪山区执法队员只能站成一圈注视食客和老板，终于制

4、服了占道摊贩。 鲜花执法。武汉市洪山区的美女城管执法队队员在劝阻占道经营商户时，如果商家配合地将占道物品搬回店里，城管会给其献上一束玫瑰花或康乃馨，寓意“予人玫瑰，手留余香” 。这一柔性执法方式着眼于改善执法者与执法对象之间的关系，将柔性执法理念贯彻至执法全过程。 大学生城管。这一做法是对早些年城管粗暴执法的回应，尽管粗暴执法并不一定与城管素质相关，与城管学历更无直接关系。但就街头执法的过程来说，大学生城管确实更容易理解与文明执法相关的理念、原则。曾有一段时期，武汉市 2281 名执法队员中，大专及本科学历 1833人，占 80.4%，硕士 56 人，占 2.4%。据笔者调研，武汉市这些年招收

5、的协管员，也大多数具有大专以上学历。 应该说，柔性执法创新并非一时兴起，而是伴随着文明执法、 “疏堵结合”等理念产生的。武汉城管早就总结了体现出柔性执法内涵的“三步式”执法。 “三步式”执法已成为当前武汉城管执法的标准程序，其全称是“三步式”有情操作执法程序，即：先教育规范、再限期整改、最后依法处罚。近些年武汉市柔性执法手段的创新，其实质是尽量避免使用强制执法措施，在“教育规范”阶段即实现执法目标。 倒逼城管执法体制改革 笔者在一个城管中队进行了跟踪调研，发现大多数情况下，城管执法并不采用强制手段，而是与执法对象保持“默契” ；即便是因偶然原因发生城管执法冲突，城管队员受伤的情况也要多于执法对

6、象。甚至有研究表明，由摊贩主动挑起、制造的暴力冲突并不少于城管暴力执法，人们普遍相信的因城管施暴而引起摊贩被迫反抗的叙事，只是一个“失真的镜像” 。这表明，这些年武汉城管的“两暴”现象得到了较好的控制。 柔性执法最深刻的影响可能不在于抑制“两暴”现象，而在于改善城管执法环境。就武汉城管实践来看，柔性执法实际上倒逼了城管执法体制改革，一定程度上缓解了一线执法困境： 其一，2011 年武汉市委、市政府关于全面提升城市综合管理水平的意见指出，按照城市人口每万人配备 4 名城管执法队员的标准足额配置城管编制，这将大大充实一线城管力量，直接改善了城管的街头工作环境。 其二，在“城管革命”期间，市领导要求

7、各区区长每天抽出两小时，到马路上找问题，市、区两级城管局班子成员及部门负责人也需每天“马路办公” ，机关干部也需要包区包街马路办公，一线驻点，要求“处级干部每月要有一半的时间工作在一线、问题解决在一线、成效体现在一线” 。一些重大的专项整治行动，都有领导在场，即便是不在场，也可能以某种形式给予一线执法人员支持。上级领导进入一线工作界面，减轻了一线执法的城管担责的风险。 其三，着力制造舆论，动员公众参与，让民众更理解城管工作，客观上增强了城管执法的正当性。武汉城管多年来组织开展城管进社区、进学校、进军营、进乡村、进企业、进机关的“六进”活动，发动大学生、共青团员、志愿者和广大市民参与城市管理实践

8、，并通过设立城管聊天室等方法，引导公众客观认识城管执法。 柔性执法能走多远 柔性执法的价值谱系主要有两个。一是法治话语，二是群众路线谱系，从总体上看，群众观念而非文明执法在主导了“柔性执法” 。从正当性的角度上看，城管在群众工作中获得执法对象的“服从” ，并不仅仅是对法律的遵从，更重要的是对人情、政治的遵从。因此，从城管执法的实践过程看， “三步式”程序远不止“三步” ，柔性执法也并非纯粹的行政技术，具有很深的政治内涵。 与此同时，柔性执法的局限也很明显。从根本上说，丧失了强制性和严肃性的执法，是不可能实现城管的政策目标的。一方面，城管柔性执法与执法对象遵纪守法之间并不存在必然联系，在一些情况

9、下，柔性执法反而鼓励了执法对象执法犯法。在武汉大力推行柔性执法创新的2011 年下半年，媒体即公开报道了 6 起城管执法对象遭遇暴力抗法的恶性事件。就执法程序而言，柔性执法实际上只实施了“三步式”执法中的第一步，它并不可能代替强制执法。因此，因强制执法引起的冲突仍时有发生。2015 年底，江夏区还发生了一起“武汉城管殴打女摊贩”事件，事因店主出店经营不听劝阻、辱骂城管，从而导致城管打人。 可见，仅从柔性执法手段本身来看，它很容易受到质疑，因为它虽然体现了文明执法理念，却与严格执法理念相冲突。如果将之看成是文明执法和为人民服务理念的表现，视其为执法程序的一部分，则有其合理性。尤其是在“大城管”体制下，它能部分消解运动式治理的弊病，缓解城管与执法对象间的冲突，改善街头工作环境。 就武汉城管实践经验来看，当前的城市管理体制仍存在不足。 “大城管”体制依靠中心工作、综合治理及压力型体制与锦标赛体制等运作，具有运动式治理的特征。但是，运动式治理从根本上说是官僚体制动员的产物。官僚制行政的扩张，将原有的群众性组织如协管纳入其中，反过来使得群众动员慢慢式微，公众参与机制的建立困难重重。柔性执法根本上说是群众路线的产物，它的有效性建立在合理的城市治理体系基础上。显而易见的是，当前的城市治理体系现代化还有很长一段路要走，柔性执法要真正发挥作用，也需假以时日。 （作者单位：华中科技大学社会学系）