人民银行事后监督模式创新策略研究.doc

1、人民银行事后监督模式创新策略研究摘 要：随着央行会计核算业务方式的不断转变，传统的事后监督模式已不适应新形势下对会计核算风险防范的要求，迫切需要监督模式的转变。本文以会计核算监督的目的风险控制为出发点和落脚点，分析现行事后监督模式的作用和对风险控制的局限性，结合内部控制要求和商业银行对风险控制的探索实践，论述人民银行事后监督模式创新的必要性，提出事后监督模式应向以风险控制为核心，强调会计核算过程的监督转变，构建与核算部门有机互动的全方位高效监督体系。 关键词：中央银行；事后监督 中图分类号：F830.31 文献标识码：B 文章编号：1674-0017-2014（2）-0089-04 一、现行央

2、行事后监督模式现状及存在的问题 央行现行的事后监督模式是指会计核算业务完成后，对会计核算结果实施的复审和检验。它具有自身的特点和优势，一是事后监督部门独立于核算部门，保证对核算业务审验的独立性和可靠性，二是会计核算监督每个工作日持续进行，监督具有连续性，对核算业务具有全面监督作用。随着人民银行会计核算方式的电子化、网络化程度的发展和提高，现行事后监督模式与资金风险防范要求不适应的矛盾日益突出：一是监督的时效性不强。由于事后监督是在会计核算业务发生后的监督检查，不可避免地存在着监督时间滞后的问题，在目前的支付环境下，资金能够很快实现在全国金融机构间的实时支付，因而对风险控制的时效性要求非常高。而

3、事后监督中心所复审的会计核算资料最早的也在第二天上午才送达，在监督的时效性方面明显不足。二是监督手段效率不高。监督是以手工审查凭证、核对账表为主要工作方式，监督工作处于对某一时点的静态核查，电子化的监督手段只是作为手工监督的补充形式存在于对个别业务的监督。三是核算风险控制能力偏弱。尽管事后监督将涉及资金付出的有关核算业务列为监督的重点，但在监督过程中仍是对核算结果的准确性、合规性监督，对核算过程中存在的风险，还缺乏有效的监测、识别和控制方法，另外，整理、装订会计凭证和账表等事务性工作对时间的占用，也使得对监督重点的把控程度和对资金风险的关注度降低。 二、事后监督模式创新的必要性 （一）强化内部

4、控制，履行监督职责的内在要求。人民银行的营业、国库、货币金银和财务会计等基础性会计核算工作，为央行的金融服务职能提供有力的支持和保障，一直以来得到人民银行各级机构的重视。营业和国库业务以前均设置内部监督岗位，对核算业务进行日常监督。为提高会计核算质量，规范会计核算行为，防范资金风险，总行单独设立了事后监督部门，对人民银行的营业、国库和货币金银等业务的会计核算进行审核、控制和检验，意在强化基础会计核算工作的规范性、准确性，防范资金风险和其他风险，更好地提供金融服务。事后监督模式应服务于其监督职责，监督的职责和目标是一贯的，监督模式则应随着监督环境和条件的变化而调整和优化，始终围绕监督职责，不折不

5、扣地实现监督目标。 （二）保持和发挥事后监督优势的需要。事后监督中心对人民银行营业、国库、发行、财务等核算业务实行全面和连续监督，并保管着除发行业务以外的全部会计核算凭证和账表等会计资料，与会计核算部门有着天然的紧密联系。事后监督具有反映各项会计核算信息全貌，业务核算运行整体状况的优势，其监督信息、监督线索可与内审、纪检监察等其他内控部门共享，其监督结果可为上级的科学决策提供信息支持和服务。事后监督处在联系前台核算业务和后台内控管理部门的位置，既有会计核算业务复审职能又有对其进行监督控制的作用，处于内控体系中核算业务监督的核心位置，发挥着重要监督作用。保持和发挥事后监督的独特优势和独特监督作用

6、，就需要结合监督外部环境的变化，不断改进和优化事后监督模式，克服影响事后监督优势作用发挥的因素。 （三）业务核算模式转变的客观要求。随着技术的进步和理念的更新，人民银行各核算业务模式也在不断更新之中，国库业务上线了国库会计数据集中系统（TCBS 系统） ，营业会计业务即将上线中央银行会计核算数据集中系统（ACS 系统） ，这些系统均实现了数据大集中，它是数据与系统的双重集合，以强大的后台支撑系统简化了前台业务操作。与原对应系统相比，从账务组织形式、业务处理流程、资金清算方式都有较大变化，系统统一进行全国会计核算业务的处理，设置总账、分户账并统一处理，业务处理的最终结果也都集中存储在系统的服务器

7、内，各核算单位均作为系统的业务终端，业务操作员主要对受理的业务进行录入和复核等操作；在资金清算方面，系统与央行支付系统一点连接，集中处理支付往来业务，统一对外清算资金。业务核算模式的改变与应用，加快了业务处理的效率；同时核算风险也呈现出新的特点，如核算风险集中，系统运行风险增加，影响范围扩大等。这些变化使事后监督的监督内容和监督方法必须做相应的改变才能适应，对核算业务的事后监督，尤其是风险防范提出了更高的要求。 （四）提高事后监督效能，防范风险的需要。提高会计核算质量与水平固然是对事后监督的履职要求，但防范和化解资金风险才是监督的最高目标和终极目的。事后监督的效能体现于在提高会计核算质量，防范

8、资金风险方面的作用如何。事后监督效能从发现业务差错的对比变化，发现问题的风险等级的对比变化，堵塞资金漏洞的次数对比变化来量化分析并结合定性分析来看，事后监督在规范会计核算行为，减少业务核算差错，提高会计核算质量方面的成绩有目共睹，而在防范与化解资金风险方面仍少有建树。原因既有事后监督自身的因素，也有外部环境的因素，还有制度设计安排方面的因素等。从事后监督自身因素看，主要缘于其监督行为的滞后性和仅对核算结果实施监督的现状。事后监督模式由现时的对核算结果的监督向对核算过程的监督转变，是事后监督防范资金风险，提升监督效能的有效措施，也是事后监督发展的趋势所在。三、事后监督模式创新的原则风险控制 （一

9、）人民银行核算业务面对的风险。2006 年颁布的中国人民银行分支机构内部控制指引中，人民银行的内部控制目标包括有保障各类资源有效利用和各项资产安全完整和保障各类业务和管理信息真实可靠两项内容。这两项控制目标对应于核算业务来说，表现为对资金风险和操作风险的控制。资金风险可理解为业务运转的过程中因差错、舞弊、管理监督不力或突发事件、不可抗力等原因，导致的资金遭受损失的可能性。操作风险可理解为因操作人员的主观懈怠、过失等原因，导致业务或事务不合规的可能性。资金风险是资金可能遭受损失，是结果，操作风险是业务过程中的可能失误，是事件。人民银行核算业务现阶段所面对的风险主要是操作风险，它存在于核算业务的各

10、个环节。可以说资金风险的控制依赖于对业务操作风险的控制，把操作风险的控制越向深层次拓展，业务面临的资金风险就越少、越可控。 （二）操作风险的表现形式与控制。我们可以将操作风险以其产生的后果可以分为一般操作风险、严重操作风险和重大操作风险。一般操作风险是指由会计核算规范性差错所带来的风险，如会计凭证使用不规范、会计凭证要素不全、印章不清等情形，它影响会计核算的质量，不形成资金风险隐患。严重操作风险是指未按会计核算规定的要求，履行必要的手续或疏于复核等，造成账务处理出现差错，正常操作未予执行或执行延误，所产生的风险，如会计科目、账户使用错误，账表、账簿不符，重要会计事项未履行签批手续，未折角核对印

11、鉴等，它不仅影响会计核算质量，而且存在一定资金风险隐患。重大操作风险是指违反会计核算制度规定，出现重大失误产生的风险，如受理无效票据，业务操作违规兼岗，账户出现透支等情形，它形成重大资金风险或造成资金损失。 一般操作风险以事后监督现有的监督手段可以有效应对，从核算部门的业务核算规范程度和质量逐年提高从一方面印证了事后监督作用发挥的有效性。对于严重操作风险和重大操作风险的防范，事后监督部门仍能在一定程度上发现问题和化解风险，但存在监督时效的滞后性和监督盲区。监督盲区表现为：一是业务操作行为是否合规存在监督盲点。如县支行金融机构取现业务，就出现过给金融机构办理取现时，先予与办理取款，后进行记账的情

12、况。违反了“现金支出，先记账后付款”的会计核算基本要求，造成资金风险隐患。对此项业务操作的先后顺序，事后监督部门单凭送交的核算资料就无法准确判定，不能发现存在问题。二是对核算结果的表面合规性表象下隐藏的处理过程不合规缺乏有效的监督方法和手段。核算结果的表面合规并不是与业务处理过程合规全面吻合，比如在折角核对印鉴、不合理兼岗等方面，不规范的操作过程仍可通过刻意人为干预，使核算结果表面正确、合规，这样掩饰了不规范操作，却增加了未来导致更大风险的可能性。 四、商业银行核算业务监督模式的启示与借鉴 （一）商业银行已实现由被动的事后复审向主动的运行监控的转变。几大国有商业银行伴随着核算系统的更新改进，相

13、继完成了监督体系的改革，过去意义下的事后监督已转变为现时的运行监控。运行监控通过重点复审、数据分析等手段，对前台和集中处理部门已完结业务的交易过程和结果进行集中监测、预警分析和定期评估。依托科技进步和数据网络，以风险控制和流程控制为导向，建立智能分析模型，通过数据分析方式管理和控制风险。一是监控范围由单纯的会计监督转变为全方位的交易流程控制。在查堵核算差错的基础上，强化对全部交易流程的监督，通过评估流程合理性，不断优化业务操作流程，增强业务流程的风险控制能力。二是监督方式由被动的事后复审转变为主动的业务交易监控。从被动的凭证账表的复审转变为主动地数据分析模式，强化事前预警和事中筛查，后台集中监

14、控前台，风险控制关口前移。三是监督视角由单点的操作风险核查转变为连续的风险事件管理。变单条线、单点监控为全视角、全流程连续监测，关注各条线连续性交易信息；建立智能风险监测模型，过滤、识别、分析、判断风险事件，实现风险事件分类、分层管理。 （二）风险导向及过程导向的监控实践对人民银行事后监督的完善具有重要借鉴作用。商业银行运行监控的范围较广，包括会计核算监控、账户管理监控、账务核对监控、特殊交易监控以及柜员监控和网点监控，从风险角度看，既存在内部风险也存在外部风险。人民银行的事后监督侧重防范内部风险，对营业、国库、发行、财务等部门的业务操作进行合规性监督，达到防范风险的目的。尽管商业银行在业务核

15、算监督的范围和内容、监督方法、监督岗位设置等方面和人民银行不完全相同，但运行监控和事后监督的目标是相同的，即都以规范业务操作，防范和化解风险为目的。商业银行业务监控的监督理念、监督模式、监督手段等都值得人民银行事后监督加以借鉴，从而强化对各项业务处理过程的监督及风险监控，将监督视角从对核算结果的监督扩展到对核算过程的监督，实现由纯粹操作型的静态事后复审向智能型的动态风险监控的转变。五、创新以风险为导向的会计核算监督模式 （一）监督理念向以风险为导向创新。人民银行事后监督对送交的会计核算资料进行全面复审，注重会计核算质量的高低，以提高会计核算质量，促进会计核算规范化，从而强化对风险的防范；对风险

16、的控制表现为对核算结果实施审核与检验后，发现风险事后介入的形式。通过规范会计核算行为，提升会计核算质量的确能对风险的防范起到积极作用，这点毋庸置疑。从导向性和着眼点看，防范和化解风险必然要求会计核算行为的规范和会计核算的高质量进行，风险防控统领事后监督和核算部门核算行为和监督行为，是央行内控目标的重要组成部分。事后监督应以风险防控为监督的出发点和落脚点，合规性监督服务于风险防控。监督行为围绕业务操作风险展开，充分认识操作风险的隐匿性和复杂性，将风险意识贯串监督过程始终。以风险防范为导向和目标，实施风险分类和预警，提高风险反映速度和方式，体现事后监督的风险控制作用。 （二）监督模式向以过程为导向

17、创新。事后监督要解决监督的滞后性问题和风险防控能力不足的问题，不仅要对核算结果进行事后审查，还要延伸监督触角，对核算过程实施监督，前移风险控制关口。现在所说的“事前监督”和“事中监督”由核算部门自行实施，无论核算业务发生前进行的柜面审查（事前监督） ，还是业务处理过程中进行的复核、审批等步骤（事中监督） ，都是核算过程的具体环节，是核算部门其自身业务的组成部分，严格意义上仍属于业务核算行为，因此，它也属于需要监督的范围之内。事后监督开展的现场监督属于对核算过程的监督，但现场监督在内容、形式以及监督时间频率上存在的局限性，产生不了过程监督常态化的效果和目的。从目前监督的实际状况看，真正意义上的事

18、前监督和事中监督即对核算过程的监督控制基本呈现空白状态。操作风险产生于核算过程之中，反映在核算结果，提高事后监督风险防控能力的核心是对业务核算过程的全面监督与控制，那么监督模式也应相应的从单纯的后台监督向以过程监督为主结合后台监督的模式转变。它体现以业务办理操作的真实性、合规性为重点，对业务核算过程和核算系统的运行进行全过程的监督和反映的要求，是事后监督业务发展的必然选择。 （三）监督手段向以实时监控为导向创新。鉴于人民银行业务核算模式的变化，以及数据大集中的现状和趋势，事后监督有必要建立集监控、风险评估与预警、监督管理等为一体监督系统，全方位、实时监控业务核算全过程，提升监督的效率和质量，使

19、操作风险的控制向更深层次拓展。 建议总行试点开发用于核算业务监督的，具有统一、集成、开放特点的实时监控系统。系统全面覆盖营业、国库、发行和财务等核算业务，可与已实现数据大集中的国库部门 TCBS 系统和营业部门 ACS 系统相连接，预留发行和财务等业务系统的接口。系统应具备以下的功能： 一是具有对业务核算过程实时监控的功能。系统通过与各核算系统的连接，提供实时监控窗口，对核算业务的资金流向、流量的准确性，对业务人员的操作状态、操作行为的合规性以及审批的及时性等进行实时监控和动态处理，实现对各项业务处理的流程以及其连续性、关联性等的全方位监督。 二是具备对风险的识别、评估和预警功能。监督人员借助

20、系统自动对风险的识别和判定，结合人工综合分析判断，实现对业务风险控制的最佳效果。风险识别是风险评估的基础和前提，对可能带来资金损失的业务核算环节的操作风险加以识别，便于对其进行评估和管理。一是根据不同会计业务的核算特点、核算重点和核算流程，分析业务核算过程中的风险点。二是以定性和定量相结合的方法，按照风险发生的概率、核算风险特征、防范的难易程度、造成的损失轻重等指标，对事后监督可控风险进行一般风险、严重风险、重大风险的等级分类。三是采用智能模型等先进的风险评估方法，对已识别出的风险进行量化评估，确定风险要素的影响大小。四是及时向业务核算部门反馈评价结果，依据不同核算部门和其业务流程，分析其固有

21、风险，列出主要风险因素，提出需采取的化解和防范风险的措施，督促相关部门消除风险隐患。 三是具备强大的后台监督管理功能。通过运用业已成熟的影像技术和网络技术，及时将会计凭证、账表等形成电子影像，通过网络传递到事后监督部门，系统将自动提取凭证上的有关要素和账表数据并与各业务系统中的数据进行比对。同时系统具备的监督管理功能，可实现对事后监督自身业务处理和内部事务管理的电子化、网络化。 四是具备核算数据和监督数据的自动采集和存储功能。系统自动采集所需会计凭证要素数据和账、表、簿的相关数据，影像和数据的网络传递替代纸质会计资料的传送，各类核算数据信息、监督数据信息和基础文件数据集中存储在数据库中，信息查询网络化、多样化。实现各类数据、信息在核算部门、监督部门及内审、纪检等部门和上下级之间的共享，形成大范围、高层次的数据信息共享平台。 参考文献