财政法治视角下的财政透明问题研究.doc

1、财政法治视角下的财政透明问题研究摘 要 财政法治和财政透明具有密切的内在关联，二者的有机结合贯穿于公共财政过程的始终。财政透明与财政法治有机结合的基础在于公共性和民主性。通过二者的有机结合，可以借助法律的权威性、国家强制性、规范性、程序性和可诉性优势，保障财政透明机制功能作用的发挥和宗旨目标的实现。当前中国，财政法治与财政透明的有机结合表现为预算公开原则的立法嵌入和政府信息公开条例法律位阶的提升。关键词 财政法治 财政透明 结合 基金项目：本文为 2013 年度河北省社会科学发展研究课题新时期打造“阳光财政”制度建设法律问题研究 （课题编号：201303013）结项成果。 作者简介：吕庆明，河

2、北大学政法学院，博士研究生，讲师，研究方向：法理学、经济法学。 中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）03-167-02 一、财政透明与财政法治有机结合的基础 公共财政语境下，财政透明与财政法治能够形成体系内互动、实现彼此相互契合的基础在于二者均具备的公开性和民主性。 （一）公开性 就法治而言，公布是法治的重要原则。而作为法治规范基础的法律，也会因被公布而具有了公开性。法律因公开而不再成为少数人享受的奢饰品，成为实现正义的公器，法律面前人人平等也因公开而得以实现。就财政透明而言，公开是对财政信息状态的事实描述，是指财政信息处于向公众开放的状态，公开是财政

3、透明的应有之义，是透明的必要条件。公开作为财政透明的技术因素，具有客观性，能够用具体量化的标准予以度量。 依靠公开性这一纽带，财政透明与财政法治能够产生天然的契合性。这种契合贯穿于公共财政过程的始终，表现为透明的财政必然是法治的财政，财政法治是财政透明实现的最佳路径选择。公共财政的核心是预算，在预算过程中，法律的公开性与财政的透明性实现了完美的结合，催生出现代预算制度中的预算公开与预算法治原则，预算公开原则与预算法治原则的有机结合，成为现代预算制度的基石。 （二）民主性 现代法治社会，立法权主要由具有民主性质的代议机构享有。就中国而言，根据我国立法法的规定，制定法律的权力属于全国人大及其常委会

4、。法律则因立法主体、立法过程、立法内容的民主性而具有明显的民主色彩。在公共财政语境下，财政透明具有明显的民主色彩，这主要体现在财政透明的宗旨上。财政透明的宗旨是保障人民群众有效的财政参与，财政透明直接指向的是民众的知情权，而知情权是重要的民主权利。财政透明的民主性强调人民群众的主体地位，是对财政透明宗旨、目标的价值描述。 财政法治和财政透明均建立在民主的基础上，均呈现出鲜明的民主色彩，这保证二者具有相同的宗旨目标和价值取向，有助于消除财政法治与财政透明有机结合过程中的彼此排斥，能够更好的实现二者之间的彼此契合。 二、财政透明与财政法治有机结合的意义 （一）法律的权威性和国家强制性有助于财政透明

5、目标的实现 财政透明的重要功能和目标之一是限制权力，阳光是最好的防腐剂，通过打造财政透明机制以加强对财政权力的监督，避免权力异化。任何对权力的束缚均会遭到权力主体的抵制和阻力，这是由权力自身的性质所决定的。特别是对掌权者具有强烈利益诉求的财政权力，对它的约束和限制难度更大。因此必须借助一种至少与之具有同等力量的外在规则介入，方能有效制衡财政大权。在众多的社会规则中，只有拥有权威性和国家强制性的法律方能胜任为财政权力设定运行规则的重任。法律是出自国家的行为规范，代表的是一种表面上驾于社会之上的力量，这赋予法律以权威性和强制性。法律的权威性和强制性能够强化财政透明制度的严肃性。公共财政过程中，法律

6、的根本作用在于，把财政权力交到社会大众手中，把财政过程固化为法律程序，把财政结果上升为法律形式，从而赋予公共财政至上的权威性，任何人都不可逾越。 （二）法律的规范性、程序性能够增强财政透明机制运作的可操作性 法律本身作为一种行为规范，通过权利和义务双重机制能够对人的行为进行指引、评价、教育和强制，具有很强的规范性。同时，法律还具有程序性，即法律的强制实施都是通过法定时间与法定空间上的步骤和方式得以进行的。将财政透明与财政法治有机结合，可借助法律的规范性和程序性增强财政透明机制运行的可操作性。法律的规范性能够将财政透明的目标转化为具体的权利和义务，通过人民群众行使财政信息的知情权和政府履行信息公

7、开义务，将财政透明的机制原理和宗旨目标具体化、规范化。法律的程序性能够将财政透明机制分解为程序上的时间和空间要素，将财政透明过程转化为可操作的的步骤和方式，从而有效实现财政透明的宗旨和目标。 （三）法律的可诉性能够为财政透明机制提供可靠的救济渠道 法律具有可诉性，即法所必备的为了判断社会纠纷的是非而使纠纷主体可诉求于法律公设的判断主体的属性，它是法的基本属性之一。法律的可诉性使得法律可以借助司法力量对违法行为进行纠正，对权力的异化进行有效防范。特别对于具有强烈民主意蕴的财政透明而言，利用法律所特有的诉讼机制能够对人民群众的知情权进行有效救济，从而保障财政透明机制宗旨目标的实现。法律的这种通过诉

8、讼保障自身予以实现的机制，对于财政透明过程中制约政府权力，确保其履行信息公开义务具有无可替代的优越性。虽然我们有人大、信访、党纪政纪等多种对政府机构和人员进行监督的途径，但真正说来，只有诉讼等法律程序才能将政府机构和人员置于与民众平等的地位，对其行为和权力构成强制性约束，确立其人民公仆的观念。因此，有必要将财政透明与财政法治有机结合，借助于法律的救济机制实现财政透明的宗旨目标。 三、财政透明与财政法治有机结合的完善建议 以法治打造“阳光财政”是世界各国在推进财政透明过程中共同的路径选择。美国于 1966 年和 1976 年，分别制定了信息自由法和阳光下的联邦政府法 ，统称阳光法，以法律为骨干建

9、构了政府财政信息公开制度。类似的立法还有新西兰的财政责任法案 、英国的财政稳定守则 、澳大利亚的预算诚信章程 ，这些法律明确了财政政策和报告透明度的法律标准。我国 2008 年施行的中华人民共和国政府信息公开条例是我国推进政务公开、透明的具有里程碑意义的法律文件，是我国目前打造“阳光财政”的具体法律依据。但当前我国财政透明法制建设中依然存在一些问题，有待进一步完善。 （一）预算公开原则的立法嵌入 财政法治与财政透明的有机结合，在预算过程中具体表现为预算的法律性与法律公开性的结合，结合的结果是预算公开原则的确立。 预算牵涉到社会活动的诸多方面，它本身具有多重属性，在不同的领域表现出它的性质的不同

10、侧面，也由此成为不同学科关注的重点。具体包括财政性质、政治性质、行政性质和法律性质等。其中，法律性质是预算最根本的性质，预算的财政性质、政治性质、行政性质都统一于其上。法国历史上一直流传着这样的见解：在预算和一般法律之间，是不承认性质上有区别的。预算的法律性是指代议机关审批预算草案的行为属于立法行为，经过代议机关批准的预算案属于法律文件，具有法律效力。因此拥有预算编制、执行权力的政府在公共预算过程中必须严格按照法定程序编制预算，执行业已具备法律效力的预算案，如需变动必须按照法定程序报请代议机关批准。任何违背预算法案的规定从事的财政行为，均属于违法行为。预算的法律性是财政法治的重要内容，将预算法

11、律性与法律的公开性有机结合，可以合乎逻辑地得出预算公开的结论，预算公开是实现财政透明的核心内容。 预算公开是指预算的依据以及预算的编制、审批、执行、决算整个过程都必须依法通过相应的方式向社会公开。具体来说，预算公开主要包括三方面内容：一是预算的依据亦即预算所依据的背景材料、说明、解释等必须依法公开；二是预算编制、审批、执行、更正、决算的过程必须公开；三是预算的内容即批准的预算内容必须公开。我国现行的预算法是 1994 年人大通过的，1995 年开始实施，当时的立法没有确立预算公开原则。当前全国人大正在主持修订预算法工作，应该充分利用这次预算法修订的历史契机，将预算公开原则嵌入其中，这必将成为我

12、国财政透明制度建设的一次重大飞跃。 （二） 政府信息公开条例的法律位阶提升 当前我国财政透明的法律制度以 2008 年 5 月 1 日实施的中华人民共和国政府信息公开条例为核心，辅之以一系列的行政规章。 政府信息公开条例的通过，是财政法治与财政透明有机结合的又一个典型事例，是我国财政透明法制建设的一次质的飞越，具有重大意义。但在实施过程中也出现一些问题，需要通过不断修正予以完善。 政府信息公开条例存在的问题集中体现在法律位阶较低，属于行政法规。因为法律位阶较低，必然导致其权威性不够，无法有效借助法律的权威约束行政权力，财政透明目标的实现缺少有效的规范保障；因为属于行政法规， 政府信息公开条例的

13、立法主体是国务院，而财政信息公开的义务主体也是以国务院为首的政府，立法主体与义务主体两种角色重叠，相当于履行信息公开义务的主体自己为自己设定的规则，其效果必然大打折扣。行政法规由国务院制定，立法主体缺乏民主性，在我国宪法和法律没有明确规定公民信息权利的情况下，具有行政法规性质的政府信息公开条例没有能力创设新的权利，只能单方面规定政府信息公开的义务，而无法就知情权等信息权利作出具体规定，这在一定程度上限制了政府信息公开条例对财政透明的促进作用。例如，按照各国或地区的惯例，有关信息公开的立法在名称上使用最多的是信息自由法 ，其代表性的是美国信息公开的法律。但我国在制定信息公开法律过程中，考虑到自由

14、所着重反映的是信息申请者的权利，而公开强调的是政府机关的主动义务，受限于行政法规的法律位阶，在无法创设有关信息权利的情况下，便没有在立法建议中采用“信息自由”的称谓，行政法规的属性对政府信息公开条例的束缚可见一斑。 上述问题的症结就在于政府信息公开条例的行政法规身份束缚，有必要提升政府信息公开条例的法律位阶，制定政府信息公开法 。通过将条例升级为法律，既能够以此提升财政透明法制的权威性，又能够通过人大将民主因素嵌入政府信息公开法之中，为财政透明法制建设注入民主基因，从而更好的借助法治的力量实现财政透明的宗旨和目标。 综上所述，在公共财政制度建设过程中，应当实现财政法治与财政透明的有机结合，借助于法治的力量推动财政透明机制的发展和完善，将财政透明制度建设纳入法治的轨道。 参考文献： 1国际货币基金组织.财政透明度.北京：人民出版社.2001. 2李燕.财政预算透明度提升的环境基础研究报告.北京：中国社会科学出版社.2011. 3张献勇.预算权研究.北京：中国民主法制出版社.2008. 4周汉华.政府信息公开条例专家建议稿草案.说明.理由.立法例.北京：中国法制出版社.2003. 5华国庆.预算法基本原则与中国预算法的完善.美中法律评论.2005（5）. 6王晨光.法律的可诉性：现代法治国家中法律的特征之一.法学.1998（8）.