1、城市垃圾处理项目中 BOT 模式的应用随着城市的发展，垃圾围城现象越来越成为城市管理者面临的一大难题，而垃圾处理设施建设一直是制约城市经济和社会发展的“瓶颈” ，为改善这种状况，按照国家的产业政策，迫切需要正确引导社会资本投资到垃圾处理基础设施和基础产业上来。当前国家出台了一系列相关政策，鼓励采用中外合资、合作和独资方式建设我国垃圾处理基础设施和基础产业，尤其是在借鉴国内外经验的基础上，采用“建设-运营-转让”即 BOT 特许经营模式，解决了垃圾处理设施建设的难题。徐州市 2009年以 BOT 模式建设了协鑫垃圾焚烧发电厂，今年正在筹建的餐厨垃圾处理项目也拟采用 BOT 特许经营模式。 一、B
2、OT 的概念及特点 BOT 是近十几年国际上逐渐兴起的一种基础设施建设融资模式，是一种利用民间资本兴建基础设施的新兴融资模式。BOT（buildoperatetransfer） ，包括建设、运营、移交 3 个阶段。BOT 模式的基本思路是由项目的所在国政府或所属机构对项目的建设和经营提供一种特许权协议作为项目融资的基础，项目的发起人获得某些基础设施的建设经营特许权，然后由其独立或联合其他方组建的项目公司负责项目的融资、设计、建造和运营，整个特许期内项目公司通过项目的运营获取利润，并用此利润偿还债务。在特许期满后，整个项目无偿或以极少的名义价格移交给相应政府机构。 BOT 融资模式的参与方众多，
3、主要包括项目发起人、项目经营者、项目贷款银行，为明确各方的权利、义务及应分担的风险，须签署一系列的合同及协议。特许权协议是其中最具代表性和最重要的协议，是整个项目得以融资、建设和运营的基础和核心，又是 BOT 项目框架的中心，决定 BOT 项目的基本结构。 二、垃圾处理 BOT 模式的优缺点 1.优点 1.1 可以减少项目对政府财政预算的影响。 1.2 可以把企业的经营机制引入基础建设中。 1.3 能够将项目的建设、融资、经营风险转移给企业。 1.4 有利于提高项目的运作效率。 2.缺点 对政府而言主要有以下几个缺点： 2.1 由于企业融资成本较高，因此需要较高的投资回报率，这就使得特许经营期
4、内政府总的财政支出大大高于政府直接投资的成本。 2.2 特许经营期内有企业一般会要求有个保底量，达不到保底量的情况下按保底量进行补贴，超过部分的另外结算。这样在产量或处理量达不到保底量的情况下，政府的支出会加大，且其中一部分为无效支出。 2.3 特许经营方式是一个复杂的程序，合同结构繁多。如果前期谈判周期过长，会影响项目进度。 2.4 存在选择特许经营企业优劣的风险。特许经营企业的招标一般均是通过市场化公开招投标的形式选择，如选择的企业实力较差、责任心不强，则有可能造成处理厂经常停运、甚至关门走人的风险。 三、BOT 在城市垃圾处理中应用的可行性 长期以来，由于存在着盲目追求经济增长的倾向，环
5、境保护面临的形势相当严峻，环境问题已成为 21 世纪中国面临的最严峻的挑战。科学发展观、绿色 GDP、环境友好型社会等理念深入人心，环境保护越来越得到重视，可持续发展成为全社会共同追求的目标。 由于资金缺口相当大，单纯依靠政府公共财政已无法实现垃圾处理目标。必须广开渠道，大力吸纳民间资本和外资。伴随着我国经济持续多年的快速增长，民间资本日益庞大，为 BOT 项目提供了稳定的资金来源。 BOT 项目的实施带来了先进的技术和管理经验，为保证该工程质量和运营效益提供了坚实基础，使在更高层次上满足公众对垃圾处理项目的需求成为可能。 BOT 项目操作的方式日趋规范化。使信息的透明度，决策的科学性、公平性
6、有了显著的提高，增强了对 BOT 垃圾处理项目直接投资者和经营者以及贷款银行的吸引力。 四、垃圾处理应用 BOT 模式存在的主要问题 1.相关法律规范不健全 我国当前还没对 BOT 项目专门立法，现有的相关法规各部门之间不协调、权威性差、操作不规范、透明度低，严重制约了 BOT 模式的应用。必须建立专门的法律规范，以应对 BOT 项目投资数额大、在项目周期内不确定因素多、投资周期长等特点。 2.缺乏相应的标准体系，科学合理的定价难度很大 垃圾处理 BOT 项目难点是边界成本的界定和运行的监督管理，定价是一个非常关键的环节，定价高加大了政府风险和守信成本；定价低又会损害投资者的利益，降低对民间资
7、本的吸引力。价格的失真削弱了招投标的公正性，引发恶性价格竞争。 3.授权主体不明确 代表政府行使授权和管理的授权主体各地区不尽相同。授权主体不同势必导致管理方式的不同，管理方式的不确定性使决策反馈，项目的后评价，项目建成后的跟踪管理，项目建设效率都很难得到保证。 4.项目配套设施和规划设计不到位，这是实际运行能力严重低于设计能力的主要原因 五、垃圾处理 BOT 模式的建议 1.建立健全相关法规 中央政府和地方要加紧制定实施 BOT 模式的相关法规和实施细则，规范 BOT 模式，鼓励外来资金和民间资本参与垃圾处理项目，规范风险分配机制，明确 BOT 项目实施的管理办法和运作程序，明确准入领域，取
8、消不合理的限制条件，明确特许经营权的授予主体、授予形式和授予对象的资格，各方的义务和权利，项目风险的分担机制。 2.稳定政策体系 只有建立长期稳定的政策体系，才能明确项目评价标准、预测市场前景，才能保证项目特许权协议得到全面执行。鉴于垃圾处理 BOT 项目的长期性和对宏观政策的敏感性，稳定政策体系建立已迫在眉睫。 3.切实加强政府信用观念和提高投资者素质 对众多签约的 BOT 项目，政府如果仅以短期利益最大化为目标，降低前期费用、增大后期费用，不考虑项目后期的政府财政承受能力，势必造成信用危机。另一方面，目前参与 BOT 项目的投资者素质良莠不齐，国家有关部门要建立 BOT 项目参与方资质的分类、等级管理制度，严格进入 BOT 垃圾处理项目市场要求。 4.建立健全标准体系 应建立科学的价格测算方法体系和全面完整的标准体系，保证 BOT项目分担风险的合理性、投资回报的适度性、市场预测的科学性，从而达到项目成功的目标。
