印度出生性别比治理成效不显著的原因探析.doc

1、印度出生性别比治理成效不显著的原因探析摘要：近年来，印度的出生人口性别比持续偏高，印度政府也采取了一系列治理行动，出台和实施了一系列的相关政策及措施；但是，从2011 年印度人口普查所反映的数据来看，近些年来，印度政府对于该国出生性别比治理成效是不显著的。文章试从相关政策或措施、治理主体、目标群体以及社会环境等方面入手，分析主要的影响因素，揭示印度出生性别比治理效果不显著的原因，同时，为我国当前的出生性别比治理提供借鉴。 关键词：印度；性别比；治理；失效 中图分类号：C923 文献标识码：A 文章编号：10004149（2013）01-001908 印度的历次人口普查数据显示，从 1981 年

2、开始，06 岁人口性别比开始接近国际人口学界公认的正常值域的上限（出生人口性别比即为每出生百名女婴相对的出生男婴数，国际人口学界公认的正常值域为 102107 之间，其他值域则被视为异常） ，达到了 1000：935（相当于国际通行计算方式的 106.95。需要注意的是印度的出生性别比计算方式与世界其他国家和地区不同，其出生性别比是指每千名出生男婴对应的出生女婴数。以下同） 。到了 20 世纪 90 年代以后，这个数字更是一路飙升，国际卫生组织官方网站公布的数据显示：2009 年印度的出生人口性别比已达到了 112。为此，印度政府和相关部门采取了一系列的治理行动，出台和实施了一系列的相关政策和

3、措施。但是，在现实生活中，印度出生人口性别比治理中的问题日益突出，近年来，可以说印度的出生性别比治理效果总体上是不明显的，相关政策或措施在一定程度上甚至可以判断为是失败的。 从印度最近两次人口普查所反映出来的数据就可以直观地看到这一点。印度 2001 年人口普查的统计数据表明，06 岁年龄组儿童的性别比例为 1000：927（相当于 107.87）而印度 2011 年人口普查数据也表明：6 岁以下儿童性别比率为 1000：914（相当于 109.41） ，为 1947 年印度独立以来的最高值。情况最严重的马哈拉施特拉邦，06 岁年龄组儿童性别比已经严重失调，达到了 1000：801（相当于 1

4、24.84） 。具体到全国，在 35 个邦和行政区中已经有 28 个地区的儿童性别比超出正常值域。也就是说，经过多年的治理，单纯从统计数字上看，印度出生人口性别比问题不但没有得到有效解决，形势反而进一步恶化了。那么原因到底是什么呢？ 一、印度的出生人口性别比治理 一般说来，任何治理行动都可以分为两种类型，一种是利用行政力量强制执行各种禁止性的法律、法规以及政策措施；另一种是实施以经济奖励和社会保障为基础的引导和调节。我们可以称前者为行政命令型治理，称后者为利益导向型治理。行政命令型治理如果组织实施成功，往往能很快获得预期的效果，达到期望的目标。但这种治理类型在出生人口性别比治理过程中也有自身先

5、天的不足，那就是执行这类治理需要庞大而有力的治理主体和高额的治理成本，且存在着治理效果不稳定的可能。与行政命令型治理相比，利益导向型治理具有从根本上解决问题、“润物细无声”以及治理效果不容易反弹等优点。但是这种治理往往需要一个相对较长的实施周期。近年来，面对出生人口性别比持续走高的严峻形势，印度政府所采取的一系列的治理行动，也无外乎行政命令型治理和利益导向型治理这两种类型。 1.行政命令型治理 行政命令型治理的具体方法主要有以下两种。 （1）出台和实施各种法律、法规和政府规定。为了治理出生人口性别比失衡问题，印度政府出台和实施了一系列的法律、法规和政策指标，不仅有地方层面的，也有国家层面的。在

6、国家层面，印度在 1994 年就实行了产前性别诊断技术法案 ，该法令禁止医疗机构随意地鉴定和暴露胎儿性别，也禁止发布任何与胎儿性别鉴定和出生性别选择有关的广告，规定了触犯法令的人将会受到监禁和罚款。2003 年，印度政府又根据形势的变化，对此前的法案进行了进一步的完善和修订，颁布了孕前和产前诊断技术法案 ，进一步明确对包括 B 超在内的产前诊断仪器进行统一登记，并对其使用的历史记录进行跟踪，甚至规定胎儿的父母一旦被确定寻求出生性别选择，将要被处以 3 年的监禁。2005 年 10 月，为有效实施这个法令，印度国家卫生部还成立了专门的国家监督和监视委员会，由中央政府的卫生部部长或邦政府的卫生部部

7、长任主席，以强化杜绝和制止性别选择行为方面的执法。至于地方层面，早在 20 世纪 80 年代，一些印度地方政府就出台了禁止胎儿性别鉴定的规定。旁遮普邦政府还于 2005 年对非法进行性别选择行为实行了有奖举报制度，明确规定举报内容一旦核实，政府可以奖励给举报人 100 美元以上的经济奖励；对非法进行选择性引产的孕妇则要实施罚款，屡教不改者要追究刑事责任；此外，滥用 B 超的医师或医疗机构从业者也将被直接吊销资格证书或营业执照。 （2）大力提高妇女的教育和文化水平。自从独立后，印度政府就很注意女性的教育问题。几十年来，印度政府在几个五年计划中都有发展女性教育的指标，并且对那些妇女教育工作开展较好

8、的邦或城市进行巨额经济奖励。因此，印度女性教育发展成效显著。据有关统计，印度男女受教育人数的比例差距正在逐渐缩小，女生入学人数和比例都在不断增加。同时，印度政府还开展了规模空前的成人识字运动，1986 年实行了全国普及教育计划。1988 年为年龄在 1535 岁的成人开展了大张旗鼓的扫盲运动。在这次扫盲运动中，参与的女性人数甚至超过了男性人数。这对提高印度妇女的文化水平、增强印度妇女的社会地位，进而宣传和倡导社会性别平等观念起到了积极的促进作用。 2.利益导向型治理 从遏制人口出生性别比畸高的角度来讲，利益导向就是从经济、政治及社会利益等方面入手，通过不断加大物质刺激和扩大社会福利范畴等手段来

9、提高女童、女孩、女性的社会地位。因为从根本上说，性别比例失衡反映妇女权益受到了严重侵犯，只有提高妇女的社会地位，人们真正感觉到生男生女差别不大了，出生性别选择行为才会最终被杜绝。 （1）改善女性生存发展环境。印度政府努力为女性创造良好的生存和发展环境，通过政策和项目引导为女性提供平等的机会，加大对为女性开展的项目的支持力度。这么做的主要目的就是通过这些政策或项目的实施，来帮助广大的女性，尤其是贫困妇女在经济上获得独立。比如，印度政府依托于“农村妇女和儿童发展计划” ，在政府的“六五计划”期间（19781983 年） ，提供了 1.56 亿卢比的经费，惠及了全国约 5 万名妇女；“七五计划”期间

10、（19841988 年）针对“最贫穷的妇女在经济发展中经济参与机会下降”的问题，提出了一系列十分有针对性的帮扶策略；“八五计划”期间（19891993 年）则在非政府组织和某些邦的支持下，在 6 个邦中组建农村妇女的小额信贷协会，建立了惠及 13 万农村妇女的 7400 个信贷团体。 （2）扩大社会福利范畴。印度 2010 年谋划出台了一项社会福利政策，试图对全国的独生女实行免费教育。印度政府称，实施该政策的主要目的之一就是为了改变日益严重的出生人口性别比失衡的局势。根据这项政策，印度的独女家庭中的女孩从小学六年级一直到研究生毕业，可以全部免交学费。对于拥有两个女孩的纯女户家庭，政府将免除其中

11、一个女孩的教育费用。除此之外，该项计划还规定，全国范围内的独女户或纯女户家庭中的孩子从高中阶段开始就能享受到政府奖学金，并且不以家庭收入多少作为衡量是否应该享受政府奖学金的指标。 （3）社会性别平等意识的宣传和倡导。在出生人口性别比治理过程中，印度政府十分注重发挥一些非政府组织的特点和优势。这些非政府组织近年来设计发展了多方面的社会性别平等宣传和倡导策略，注重运用手机、网络等一些先进的通讯手段进行社会性别平等意识的宣传教育活动，同时，及时准确地向公众提供全国或某一地区出生人口性别比方面的信息，呼吁关注和提高包括男性和女性在内所有公民的公平意识和基本权利。为了在更广泛的层次宣传和倡导社会性别平等

12、意识，印度政府还定期或不定期地在社区举办讲座、放映电影、召开讨论会，目的就是使“生男生女都一样”的道理逐渐深入人心。 二、印度出生性别比治理成效不显著的原因探析 按照现代行政管理学的理解，一项治理行动若是没有达到预期的目的或对它意在解决的问题没有发生预期的作用，其原因纷繁复杂。但从内外因角度来分析，政策失败的主要原因可归纳为四个方面，即政策本身的缺陷、执行中的偏差、目标群体的不配合和社会环境因素的阻碍。那么，具体到印度的出生人口性别比失衡问题，到底有哪些原因或因素导致了治理效果的不显著呢？ 1.政策或措施本身的原因 在影响一项治理行动效果的诸多因素中，首要因素就是与治理行动紧密相关的政策或措施

13、。这是因为，如治理政策或措施存在问题，必然给治理行动带来方向性的灾难。具体地说，治理政策或措施是否具有针对性、可操作性以及合法性等都会对治理效果产生非同小可的影响。 （1）印度出生性别比治理政策或措施的针对性不强。在现实生活中，一些治理政策或措施的效果之所以不明显，一个很重要的原因就是没有准确地找到造成问题的根源或者找到的根源不是决定性的，因而制定出来的政策和措施的针对性不够。具体到印度的出生人口性别比治理问题，政策决策者往往认为教育落后、经济发展水平低是导致出生人口性别比偏高的罪魁祸首，所以大部分治理政策或措施的重心放在了提高教育水平以及经济激励等方面。但印度的实际情况是：选择性堕胎者大多属

14、于印度社会中经济和教育的中上阶层。比如，最近的人口普查数据表明：哈亚那邦作为印度比较富裕的地区，06 岁婴幼儿的性别比高达1000：860（相当于 116.28） ；同样，在工业化水平比较高的古吉拉特邦西部，06 岁婴幼儿性别比也突破了 1000：883（相当于 113.31） 。比较而言，贫困的比哈尔和北方邦 06 岁婴幼儿的性别比则能大体保持在正常范围内。比哈尔邦 6 岁以下的儿童性别比只有 1000：942（相当于106.15） 。此外，另有一项研究结果显示，印度富裕程度位居前 20%的家庭，男女童性别比达到了 1000：750（相当于 133.33） ；而在家长至少受过 10 年教育的

15、家庭中，儿童的性别比更是高达 1000：700（相当于142.86） 。诚然，只要实施得当，提高教育水平以及物质和经济激励等手段无疑会取得一定的治理效果；但是富裕且教育程度较高的家庭，因为选择胎儿性别更为容易，也更有能力规避法律。如果只重视提高教育水平以及经济激励，而忽略诸如国民性、社会结构以及政治体制等方面更深层、更根本的影响因素，印度的出生性别比治理的效果注定会“南辕北辙” 。 （2）印度出生性别比治理政策或措施缺乏可操作性。政策的可操作性是政策有效执行和政策成功的关键。一项政策要能够顺利推行，必须具有技术上的可行性和可操作性，必须明确地规定政策措施和行动的步骤。但是对于印度来说，虽然治理

16、出生性别比的专门法律、法规已经出台多年，但直到 2006 年，才有一名名叫萨玛尼亚的医生和其助手因为涉嫌向孕妇泄露胎儿的性别而被判处两年监禁。这是多年来印度第一起被诉诸法庭的案例。造成这种状况的主要原因就是现实中往往很难找到“违法”的证据，导致法律、法规形同虚设。那些想要儿子的家庭往往会很容易地和医生达成某种默契， “合作”逃避法律、法规的制裁。比如，曾有印度媒体报道，在一些中小医疗机构内，如果孕妇希望提前预知肚子里胎儿的性别，在例行孕检的时候可以偷偷地给做 B 超的医生塞个“红包” ，医生自然会心领神会，例行检查之后会借机给孕妇发颗糖，是男孩就发蓝色的，是女孩就发粉色的。整个过程都会不漏一丝

17、马脚，让执法的人员无从追踪，据英国广播公司 2011 年 5 月 23 日报道，印度过去 10 年间可能有 800 万女婴被流产。 （3）印度出生性别比治理政策或措施的整体性欠佳。很多的治理政策或措施往往以单一形式出现，而不是以政策群或“组合拳”的形式出现。一些政策只从某一方面出发，看起来似乎正确，但实施起来忽视了政策之间的相互配套，往往只抓住某一方面或只针对某个人群，影响了政策或措施的整体效果。比如，印度“重男轻女”的观念和行为通常在很大程度上被解释成是其特有的陪嫁风俗造成的后果。因此，印度很多地区的治理政策或措施也是紧紧围绕这一点而设计。但是没有任何一项政策或措施可以“包治百病” ，因为现

18、实情况远远比理论解释复杂得多，比如，南德里地区是印度一个众所周知的富人区，大多数居住在这里的居民显然都不必也不会为女儿的陪嫁费用操心。但是，根据 2004 年印度社会研究中心进行的出生人口登记调查，出生性别选择行为在这个地区出奇的猖獗，这里的出生人口性别比已经达到了 1000：762（相当于131.23） 。由此看来，除了陪嫁费用过高等因素之外，最起码在这个地区，性别偏好和出生性别选择行为应该还有其他的影响因素。所以，仅仅把希望寄托在类似反嫁妆法这样的治理政策或措施上，而缺乏其他相关或后续的政策或措施，显然是与社会现实脱离的。 2.治理主体的原因 一项宗旨正确、内涵完美的政策或措施，若不能得到

19、有效的执行，则终将徒劳无功。所谓“徒法不足以自行” ，作为治理的主体，从相关政策或措施本身到措施执行体制再到整个的执行机构或组织，乃至个体的执行人员，都有可能对治理的效果产生影响。 （1）印度的政策执行体制影响了治理行动的统一性。一般而言，一个国家或地区的政治体制决定了政策执行区域内的政令统一程度和各执行机构或组织之间的协作程度。印度宪法明确规定，印度是一个联邦制国家。这意味着中央政府没有直接执行性别比治理政策或措施的机构或组织，国家的治理措施必须依靠各邦的机构或组织来实施。即使出生性别比治理项目完全由中央政府资助，项目的执行依然要完全依赖于邦政府。各邦的自身利益、政治领导的素质以及管理水平直

20、接决定着此项治理行动的命运。不幸的是，对印度大多数邦政府来说（包括那些出生性别比已经严重失衡的邦）出生性别比治理问题在政治上都不具优先地位。因为出生性别比失衡虽然将损害全社会的“共同利益” ，但却没有明确的利益“受损”群体；并且出生性别比的治理是一个长期的社会工程，短期内很难见到“政绩” 。所以，大多数邦政府领导更愿意把中央指定用途的经费转移到他们自己认为更重要、更急迫或者更需要“摆平”的事物和项目上。 （2）党派间的政治利益考量削弱了出生性别比治理行动的合法性。在独立后不久，印度就提出要控制人口增长的口号，成为世界上最早实行节制生育的国家。但是由于党派繁多，加上复杂的宗教、民族和语言差异，国

21、内的政治冲突不断，甘地政府就因反对计划生育浪潮的波及而下台。从此以后，印度政坛的各政治势力就开始主张自愿生育的原则；同时，这一事件也使印度政府有关生育政策很难再做到一呼百应。这样一来，虽然印度政府大张旗鼓地推行性别比治理政策或措施，但是一些地方或一些政党不免会为了自身的政治利益，对政策做出符合自己利益的解释，甚至会出于争取“选民”的考虑而采取消极或抵触态度。由此也就不难理解这样的政坛怪现象：印度政府早在 1996 年就在国家层面出台了禁止流产健康女胎的法律，但只有哈里亚纳邦、旁遮普邦和拉贾斯坦邦区区三个邦的邦议会支持通过了这项法律。 （3）有法不依，执法不严的现象泛滥。2011 年 4 月 25 日，联合国人口基金会与印度几家非政府组织召开研讨会，重点讨论男女比例失衡问题，与会者的共同看法是：在胎儿性别鉴定问题上有法不依和执法不严，是当前印度非法堕胎现象日趋恶化的根源。此外，在印度，当发生触犯相关出生性别比治理的法律法规时，民众似乎更愿意求助于民间私法，而不是诉诸法庭。有印度媒体曾经披露了一起在穆斯林村民中因嫁妆问题引起的一桩迫害案。在这起案件中，受害人的家人和同村人并不向警方寻求帮助，缉拿触犯了国家的反嫁妆法的嫌疑犯，而是等待村“潘查雅特”做出决定用私刑惩罚。办案的相关人员称，这是因为当地人“信任潘查雅特甚于信任印度刑法” 。