1、法律清理之中国问题纠结的清理难题 尽管法律清理在很大程度上是一种技术性立法活动，但在中国的现实语境下，法律清理还往往纠结于一些现实因素，不得不遗留一些无法完成的清理难题。 2009 年的史上最大规模法律清理，尽管剔除、修改了大量不合时宜的法律，但已经明显滞后的户口登记条例、中外合资经营企业法、外资企业法、中外合作经营企业法、环境保护法等 5 件法律，因“目前修改或者废止的时机、条件尚不成熟” “认识尚不一致”等原因，被暂缓清理。其后，它们命运各异。 1979 年就以“试行法”名义问世、1989 年正式通过的环境保护法，因二十多年未曾修改，已濒临名存实亡的险境，多年来学界亦不乏将其废止的呼声。但
2、随着该法修正案草案于 2012 年 8 月提交立法机关一审，环境保护法最终“脱险” ，重获新生。 三大外商投资法律对引进外资、助推经济居功甚伟，但因其制订于改革开放前十年，计划经济思维犹在，因而采取的仍是传统的“所有制”立法模式。1993 年公司法出台后，中国开始全面推行以“组织形式”和“责任形式”为标准的企业立法模式，以塑造契合市场经济体制的现代企业制度。三大外商投资法律暂未列入清理之列，恐怕不乏避免外资误解、保持外企稳定等考虑，但从长远来看，目前“双轨制”的企业立法必须予以统一，而包括三大外商投资法律在内的“所有制”企业立法也终将彻底退出历史舞台。 早在 1958 年就已制定的户口登记条例
3、，将城乡居民划分为“农村户口”和“非农村户口” ，进而筑起了影响至今的城乡二元分割藩篱。经历半个多世纪的世事变迁后，户口登记条例其实早已脱节于现实生活。比如该法规定， “公民因私事离开常住地外出、暂住的时间超过三个月的，应当向户口登记机关申请延长时间或者办理迁移手续” ，在人口流动规模不断扩大的当下，倘若较真儿执行该法条，不知有多少人将变成“违法公民” ，这类有悖常理的规定事实上早已被变相废弃。 近年来，随着户籍制度改革日益成为社会性议题，户口登记条例饱受坊间批评，要求废除的社会呼声日益高涨。然而城乡统一的户籍制度改革何其艰难，短期内难有实质性突破，堪称“古董法律”的户口登记条例继续“生存”
4、，也就成了无奈的选择。 其实这种困境颇符合中国当下的立法现状，伴随着改革渐渐步入深水区，一些亟需废改的法律，往往触及改革难点和矛盾焦点，进而演变成“废不成、改不了”的难题。与户口登记条例相仿的另一个例证是，上世纪 70 年代末、80 年代初，全国人大常委会曾批准了国务院一批有关老弱病残干部安置、职工退休、退职、探亲等问题的规定，尽管这些规定早已落伍，甚至被束之高阁，但因其颇为敏感，极易引起社会争议，其废改亦在 2009 年的法律清理中被暂时搁置。 与户籍制度处于同样困境的还有劳动教养制度。1957 年，全国人大常委会批准了国务院关于劳动教养问题的决定 ，成为劳教制度立法化的起点，其后，国务院、
5、公安部等出台的相关“决定” “办法”等等，又不断强化了劳教制度。但随着行政处罚法、立法法等法律的颁布实施，劳教制度的合法性实际上已失去了支撑，而包括最近的唐慧案在内的一系列侵犯公民人身权的劳教事件，又不断引发社会对劳教制度的口诛笔伐。但由于种种原因，劳教制度的存废之争一直未有定论，替代性立法也长期“难产” ，导致劳教制度依然坚挺于风口浪尖，与此相关的法律清理也就无从谈起。 诸如此类的清理难题，已非单纯的技术性废改所能解决，而是必须借助深层的制度性变革方能突破，这正是中国式法律清理迥异于许多国家的一大特质。 成本与效率之辩 回溯改革开放三十多年来的法制建设史，立法活动始终伴随着剧烈的体制变革和社
6、会变迁，由此必然加剧我国立法与现实之间的紧张关系，立法生命的折旧速度、立法冲突的发生概率等等，远较其它国家为甚。正是基于这样的特殊国情，随着法律体系形成后进一步转向“完善”的新目标，频繁修法必将成为中国“后立法时代”的主要特征，其中，既包括以解决立法不衔接、不一致等为主的法律清理，也包括对滞后法律的实质性、创新性修改。 也正因为这种双重的修法压力，与许多法制已经成熟稳定的国家相比，中国式法律清理必须更多考虑如何合理配置立法资源，尤其是如何合理平衡法律的稳定性和变动性，既要通过及时的修法和清理以保持法制的活力，又要避免过度的朝令夕改、今法明改。 颇能说明问题的是，就在最近这次为衔接新刑事诉讼法而
7、修改监狱法等 7 部法律的清理行动中，人民法院组织法、人民检察院组织法也被发现与修改后的刑事诉讼法、民事诉讼法存有立法冲突，这两部早在1979 年即已出台的法律，甚至至今仍保留了“维护无产阶级专政制度”“打击反革命分子”等特殊年代的用语。但因其已提上全面修改的议程，且其是规范法院、检察院组织机构设置的内部组织法，个别条款暂不修改，并不影响新刑诉法的实施，因而并未纳入此次清理、修改之列，而是留待整体修改时，一并解决立法冲突问题。 节约立法资源、降低清理成本的又一关键路径是改进立法技术、提高清理效率。而近年来最重要的突破，莫过于在法律清理中引入了“包裹立法”技术。 所谓“包裹立法” ，是指为了达到
8、一个整体的立法目的，立法机关在一个法律性文件中对散布在多部法律内的有关规定，一次性地作出“打包”修改。 “包裹立法”源自西方国家的创造，在一些法治发达国家已发展为一种成熟、常用的立法技术。如德国是运用“包裹立法”最多的国家，而奥地利曾在制订一部新法律时，借助同一个议案联袂修改了 98 件法律。 2009 年的法律清理，首次采用了“包裹立法”技术，立法机关将 59件拟修改的法律，以一揽子“打包”的方式，在一个议案中提出，最终又以一个“修改决定”的形式出台。而倘若同守以往的传统模式，将 59件拟修改的法律单独成案、逐一审议、分别表决，其成本之高、效率之低可想而知。也正因此， “包裹立法”技术首度亮相中国立法实践。引发了广泛关注和赞誉，成为此次法律清理的最大亮点。
